Prof. Dr. Norman Paech
Neubertstr. 24  
22087 Hamburg

Oktober 1999
An das
Bundesverfassungsgericht
- Zweiter Senat -
Schloßbezirk 3                                                 
76131 Karlsruhe

In dem Organstreitverfahren 
der Fraktion der PDS im Deutschen Bundestag, vertreten durch deren Vorsitzenden Dr. Gregor Gysi, Deutscher Bundestag, Platz der Republik, 11011 Berlin
- Antragstellerin -
Verfahrensbevollmächtigter: Professor Dr. Norman Paech, Neubertstr. 24, 22087 Hamburg                                              

gegen

die Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundeskanzler Gerhard Schröder, Bundeskanzleramt, Schlossplatz 1, 10178 Berlin, PF 610261, 10924 Berlin
- Antragsgegnerin -

beantrage ich namens und in Vollmacht der Antragstellerin gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 Grundgesetz, § 67 BVerfGG festzustellen:

1) Die Bundesregierung hat mit ihrer Zustimmung zu den Beschlüssen über das Neue Strategische Konzept der NATO auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in Washington am 23. und 24. April 1999, ohne das verfassungsmäßig vorgeschriebene Zustimmungsverfahren  beim Deutschen Bundestag einzuleiten, gegen Art. 59 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz  verstoßen und damit Rechte des Deutschen Bundestages verletzt.
Der Schriftsatz ist folgendermaßen gegliedert:
A.	Sachverhalt
1.	Die Erweiterung der Kernfunktion der NATO
2.	Der Kriseneinsatz auch ohne UNO-Mandat
3.	Die Festschreibung der Option des nuklearen Ersteinsatzes
4.	Die strategische Neuorientierung seit 1991

B.	Zulässigkeit des Antrags
1.	Parteifähigkeit
2.	Antragsbefugnis
3.	Rechtsschutzbedürfnis
4.	Antragsfrist

C.	Begründetheit des Antrags

I.	Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und völkerrechtliche Vereinbarungen
1.	Auslegung des Wortlauts
2.	Auslegung nach dem demokratischen Prinzip
3.	Die Position des Bundesverfassungsgerichts

II.	Die rechtliche Beurteilung des Neuen Strategischen Konzepts nach 1994
1.	Die völkerrechtliche Beurteilung
a)	Die ausschließliche Verteidigungsfunktion der NATO
b)	Die NATO ist keine “regionale Abmachung” i.S.d. Art. 52 UN-Charta
c)	Die neue Funktion der Krisenbewältigung – eine verbindliche Änderung des Nordatlantikvertrages
d)	“Dynamische”, “authentische” Auslegung oder “implied powers”?
e)	Konkludenter Vertragsabschluss
f)	Verzicht auf das UNO-Mandat nach Art. 39 u. 42 UN-Charta – Notstands- und Nothilferecht?
g)	Humanitäre Intervention?
h)	Rechtswidrigkeit der nuklearen Option
i)	Zwischenergebnis
k)   Verletzung des “2+4”-Vertrages von 1990
2.	Die verfassungsrechtliche Beurteilung
a)	Zu Art. 25 GG
b)	Zu Art. 26 Abs. 1 GG
c)	Zu Art. 87 a Abs. 2 GG
d)	Zu Art. 24 Abs. 2 GG
e)	Veränderte Staatspraxis als Quelle neuen Verfassungsrechts?
f)	“Kompensation” durch Zustimmung des Bundestages für jeden Bundeswehreinsatz?

D.	Zusammenfassung

 A. Sachverhalt

Auf dem Gipfeltreffen des Nordatlantikrates zum 50. Jahrestag der NATO am 23. und 24. April 1999 in Washington D.C. nahmen die teilnehmenden Staats- und Regierungschefs eine Erklärung an, mit der sie ein Neues Strategisches Konzept der NATO billigten.

Deutsche Fassung in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 24 v. 3. Mai 1999, S. 221 ff.
–  Anlage 1  – 

Wie es in der begleitenden Erklärung von Washington heißt, legten sie damit “den Kurs der NATO für das 21. Jahrhundert fest, .... um das ganze Spektrum der Bündnisaufgaben des 21. Jahrhunderts erfüllen zu können”.

Bulletin Nr. 24, S. 221, Nr. 5 und 8.
–  Anlage 1  –

Es ist von den beteiligten Staats- und Regierungschefs immer wieder darauf hingewiesen worden, dass sich die NATO mit dieser neuen Strategie nicht von den alten Aufgaben des Verteidigungsbündnisses trennen wolle. Die Territorialverteidigung der Mitgliedstaaten bleibe gem. Art. 5 Nordatlantikvertrag eine zentrale Aufgabe des Bündnisses. Darüber hinaus stelle jedoch die Zukunft neue Herausforderungen auf und lasse Risiken erkennen, die ganz andere als territoriale Gefährdungen der Sicherheit mit sich bringen würden, und denen sich die NATO deshalb auch neu stellen müsse.  

Vgl. Paul Cornish, Die NATO vor der Jahrtausendwende: Neue Aufgaben, neue Mitglieder ... neue Strategie? NATO-Brief Nr. 5 Sept./Okt. 1997, S. 21 ff.

Im Juli 1997 hatten die Staats- und Regierungschefs des Bündnisses auf ihrem Madrider Gipfeltreffen den Auftrag zur Aktualisierung des Strategischen Konzeptes erteilt. Die ersten inhaltlichen Vorstellungen wurden Anfang 1998 in der Policy Coordination Group unter der Leitung des beigeordneten NATO-Generalsekretärs für Verteidigungsplanung, des Briten Anthony Cragg, entwickelt. Zu dieser Zeit waren insbesondere die USA noch mit der Ratifizierung der NATO-Osterweiterung beschäftigt. Infolgedessen enthielt ein erster Textentwurf im Herbst 1998 noch wenig konkrete Positionen. Zweifellos hat dann aber die sich verschärfende Kosovo-Krise zur Präzisierung und genaueren Definition der zentralen Elemente einer neuen Strategie beigetragen. 

Vgl. Javier Solana, Eine entscheidende Wegmarke für die NATO: Die Beschlüsse des Washingtoner Gipfeltreffens und die Kosovo-Krise, in: NATO-Brief Nr. 2, Sommer 1999, S. 3 ff.

An den Beratungen waren von Anfang an die neuen Beitrittsstaaten Polen, Tschechische Republik und Ungarn beteiligt.

Das schließlich am 24. April 1999 verabschiedete und von allen anwesenden Staats- und Regierungschefs unterschriebene Neue Strategische Konzept enthält drei für dieses Verfahren wesentliche Momente: 1. Die Erweiterung der Kernfunktion der NATO, 2. Der Kriseneinsatz auch ohne UNO-Mandat und 3. Die Festschreibung der Option des nuklearen Ersteinsatzes.

1.	Die Erweiterung der Kernfunktion der NATO.
Ausgehend von dem unveränderten Zweck, “die Freiheit und Sicherheit aller ihrer Mitglieder mit politischen und militärischen Mitteln zu gewährleisten” (Z. 6), betont das Konzept gleich zu Beginn die Neuartigkeit der sicherheitspolitischen Herausforderungen, die eine Anpassung der NATO-Strategie und des Instrumentariums erfordere:

“In den letzten zehn Jahren sind jedoch auch komplexe neue Risiken für euro-atlantischen Frieden und Stabilität aufgetreten, einschließlich Unterdrückung, ethnischer Konflikte, wirtschaftlicher Not, des Zusammenbruchs politischer Ordnungen sowie der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen.” (Z. 3) “Zu diesen Risiken gehören Ungewissheit und Instabilität im und um den euro-atlantischen Raum sowie die mögliche Entstehung nationaler Krisen an der Peripherie des Bündnisses, die sich rasch entwickeln könnten. Einige Länder im und um den euro-atlantischen Raum sehen sich ernsten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Schwierigkeiten gegenüber. Ethnische und religiöse Rivalitäten, Gebietsstreitigkeiten, unzureichende oder fehlgeschlagene Reformbemühungen, die Verletzungen von Menschenrechten und die Auflösung von Staaten können zu lokaler und selbst regionaler Instabilität führen. Die daraus resultierenden Spannungen können zu Krisen führen, die die euro-atlantische Stabilität berühren, sowie zu menschlichem Leid und bewaffneten Konflikten. Solche Konflikte könnten, indem sie auf benachbarte Staaten einschließlich NATO-Staaten übergreifen oder in anderer Weise, auch die Sicherheit des Bündnisses oder anderer Staaten berühren.” (Z. 20) “Sicherheitsinteressen des Bündnisses können von anderen Risiken umfassenderer Natur berührt werden, einschließlich Akte des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen. Die unkontrollierte Bewegung einer großen Zahl von Menschen, insbesondere als Folge bewaffneter Konflikte, kann ebenfalls Probleme für die Sicherheit und Stabilität des Bündnisses aufwerfen.” (Z. 24)

Zur Bewältigung dieser neuen Aufgaben stellt das Konzept neben die klassischen Aufgaben der Abschreckung und Verteidigung das neue der “Krisenbewältigung”:

“Es (das Bündnis) steht bereit, von Fall zu Fall und im Konsens, im Einklang mit Artikel 7 des Washingtoner Vertrags zu wirksamer Konfliktverhütung beizutragen und sich bei der Krisenbewältigung aktiv einzusetzen, einschließlich durch Krisenreaktionseinsätze.” (Z. 10)
  
Krisenbewältigung ist jedoch ein aliud gegenüber dem klassischen, in Artikel 5 des NATO-Vertrages umschriebenen Verteidigungseinsatz. Deshalb betont das Konzept an verschiedenen Stellen ausdrücklich, dass die Krisenreaktionskräfte ein zusätzliches militärisches Mittel darstellen, die aus dem Rahmen des Art. 5 fallen:

“Militärische Fähigkeiten, die für das gesamte Spektrum vorhersehbarer Umstände wirksam sind, stellen auch die Grundlage für die Fähigkeit des Bündnisses dar, durch nicht unter Artikel 5 fallende Krisenreaktionseinsätze zur Konfliktverhütung und Krisenbewältigung beizutragen.” (Z. 29) Im Zuge ihrer Politik der Friedenserhaltung, der Kriegsverhütung und der Stärkung von Sicherheit und Stabilität und – wie in den grundlegenden Sicherheitsaufgaben dargelegt – wird die NATO in Zusammenarbeit mit anderen Organisationen darum bemüht sein, Konflikte zu verhüten oder, sollte eine Krise auftreten, in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht zu deren wirksamer Bewältigung beitragen, einschließlich durch die Möglichkeit der Durchführung von nicht unter Art. 5 fallenden Krisenreaktionskräften.” (Z. 31)

Im Teil IV – Streitkräfterichtlinien heißt es unter den Überschriften “Grundsätze der Bündnisstrategie” und “Das Streitkräftedispositiv des Bündnisses.  Die Aufgaben der Streitkräfte des Bündnisses”:

“Sie (die Mitgliedstaaten) müssen auch bereit sein, einen Beitrag zur Konfliktverhütung zu leisten und nicht unter Artikel 5 fallende Krisenreaktionseinsätze durchzuführen.” (Z. 41) “Diese Vorkehrungen ermöglichen es den NATO-Streitkräften ferner, nicht unter Artikel 5 fallende Krisenreaktionseinsätze durchzuführen, und stellen eine Voraussetzung für eine kohärente Reaktion des Bündnisses auf alle möglichen Eventualfälle dar.” (Z. 43) “Die NATO-Streitkräfte müssen auch weiterhin fähig sein, die kollektive Verteidigung zu gewährleisten und gleichzeitig wirksame Krisenreaktionseinsätze, die nicht unter Art. 5 fallen, durchzuführen.” (Z. 47) “Indem sie ihren Beitrag zur Bewältigung von Krisen durch militärische Einsätze leisten, werden sich die Streitkräfte des Bündnisses mit einem komplexen und vielfältigen Spektrum von Akteuren, Risiken, Situationen und Anforderungen auseinanderzusetzen haben, darunter auch humanitäre Notfälle. Einige Krisenreaktionseinsätze, die nicht unter Artikel 5 fallen, können ebenso hohe Anforderungen stellen wie einige kollektive Verteidigungsaufgaben.” (Z. 49) “Umfang, Bereitschaftsgrad, Verfügbarkeit und Dislozierung der Streitkräfte des Bündnisses werden sein Bekenntnis zur kollektiven Verteidigung und zur Durchführung von Krisenreaktionseinsätzen widerspiegeln. Dies kann manchmal kurzfristig, weit vom Heimatdorf und auch jenseits des Bündnisgebiets erfolgen.” (Z. 52) “Multinationale Streitkräfte, insbesondere diejenigen, die rasch für die kollektive Verteidigung oder für nicht unter Artikel 5 fallende Krisenreaktionseinsätze disloziert werden können, stärken die Solidarität.” (Z. 61)

Das Wesentliche dieser neuen Strategie läßt sich in zwei Elementen zusammenfassen: auf die veränderten weltpolitischen Rahmenbedingungen muss die NATO mit der Globalisierung ihres inhaltlichen wie geographischen Handlungsrahmens antworten. Zum einen kann sie sich nicht mehr auf die Verteidigung der territorialen Integrität ihrer Mitgliedstaaten beschränken, sondern muss sich ihrer strategischen, politischen und ökonomischen Interessen annehmen, die durch Krisen in weit entfernten Regionen gefährdet werden können. Kurz gefasst: von der Territorial- zur Interessenverteidigung, wie es die Außenministerin Madeleine Albright auf den Ministertreffen im NATO-Rahmen immer wieder deutlich gemacht hat.

Vgl. K.-H. Kamp, Das neue Strategische Konzept der NATO, Entwicklung und Perspektiven, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 11/99 v. 12. März 1999, S. 19 ff., 23.

Das hat zur Folge, dass zum anderen der militärische Aktionsradius nicht auf das Bündnisgebiet beschränkt bleiben kann, sondern sich auch auf weit entfernte Krisengebiete außerhalb des Bündnisgebietes wie die Golf-Region oder die Straße von Taiwan zu erstrecken hat.

So z.B. die Forderung von Senator Richard Lugar auf einer Tagung der Konrad-Adenauer-Stiftung in Washington im November 1997. Vgl. K.- H. Kamp, a.a.O. S. 23.   

Der mehrfach benutzte Begriff des “euro-atlantischen Raumes” stellt dabei nur eine unzureichende geographische Begrenzung dar. Er mag zwar den pazifischen Raum und auch die Straße von Taiwan ausschließen, ist aber so unbestimmt, dass das Bündnisgebiet des NATO-Vertrages nur den geringsten Raum seines Aktionsradius ausmachen dürfte.

Eine derartige inhaltliche und geographische Erweiterung des Handlungsrahmens soll in den Beratungen zwar nicht unumstritten gewesen sein, hat sich jedoch in dem unterzeichneten Strategiedokument folgerichtig durchgesetzt. Denn in einer grundlegend veränderten Weltordnung, in der mit dem Zerfall und der Auflösung der Sowjetunion die raison d’être der NATO als Verteidigungsbündnis gleichfalls untergegangen ist, bedurfte es eines neuen Sicherheits- und Verteidigungsbegriffs, um die Existenzberechtigung zu bewahren. Die Gefährdung der Sicherheit der Mitgliedstaaten durch politische, soziale, ökonomische oder kriminelle Ereignisse ist nicht mehr an den engen geographischen Rahmen des Bündnisgebietes zu binden, wenn der Sicherheitsbegriff von der territorialen Integrität der Staaten gelöst und auf die ökonomische, soziale und politische Bewegungsfreiheit und Krisensicherheit erstreckt wird. Die soziale Kapazität, d.h. die Sicherheit einer Volkswirtschaft kann durch die Blockade lebenswichtiger Ressourcen oder die Migration verarmter, vertriebener oder entwurzelter Bevölkerungen stärker gefährdet sein als durch die Nachbarschaft hochgerüsteter Staaten. Das Bedrohungsszenario hat sich gewandelt: der Untergang des ernsthaften militärischen Gegners ist durch die Gefährdung weltweiter für lebenswichtig erachteter Interessen durch kleine und mittlere Staaten, ja sogar durch kriminelle Organisationen und den Zerfall von Staaten abgelöst worden. Dieser Entwicklung hat die NATO durch ihre neue Aufgabendefinition Rechnung getragen.

2.	Der Kriseneinsatz auch ohne UNO-Mandat.
Die Krise in Jugoslawien und die Entschlossenheit der NATO-Staaten, nach dem Scheitern der Verhandlungen von Rambouillet und Paris Anfang 1999 militärisch in Jugoslawien zu intervenieren, ließ die neue Strategie schon vor ihrer Verabschiedung im April zur Anwendung kommen. Die militärische Intervention war nicht die Antwort auf einen Angriff seitens Jugoslawiens, sondern eine typische Krisenreaktion. Da insofern keine rechtliche Grundlage – sei es nach Art. 5 des Nordatlantikvertrages oder Art. 39/42 bzw. 51 UN-Charta – gegeben war, musste die Frage entschieden werden, ob für derartige Krisenoperationen, die über die Selbstverteidigung hinausgehen, eine Legitimation der UNO notwendig sei. Der militärische Einsatz im Kosovo war bewusst und ausdrücklich ohne ein derartiges Mandat erfolgt.

Auch diese Frage war in der Allianz offensichtlich sehr umstritten. Insbesondere Frankreich bestand bei militärischen Einsätzen der NATO in regionalen Krisen auf einem Mandat des UN-Sicherheitsrats oder der OSZE. Doch sah die Mehrzahl der Mitgliedstaaten unter Führung der USA darin eine zu starke Beschränkung der Handlungsmöglichkeiten der NATO, wenn sich UNO oder OSZE nicht auf ein eindeutiges Votum einigen könnten.

Vgl. K.- H. Kamp, a.a.O., S. 21.

Auch hier bildete die Erfahrung mit der offen gezeigten Missbilligung eines militärischen Einsatzes gegen Jugoslawien durch Russland und die VR China den realen Hintergrund der Meinungsbildung. Ein Mandat des UNO-Sicherheitsrats nach Art. 39/42 UNO-Charta wäre voraussichtlich am Veto der beiden ständigen Mitglieder gescheitert. Insofern verzichteten die NATO-Staaten darauf, den geplanten Einsatz im UNO-Sicherheitsrat zur Abstimmung zu stellen.

Das NATO-Strategiekonzept äußert sich nicht eindeutig zu dieser Frage und bezieht sich nur an verschiedenen Stellen ganz allgemein auf das geltende Völkerrecht, die Vereinten Nationen und die OSZE:
“Wir bekräftigen unseren im Nordatlantikvertrag zum Ausdruck gekommenen Glauben an die Grundsätze und Ziele der Charta der Vereinten Nationen ... (Z. 4) Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen trägt die primäre Verantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und leistet in dieser Eigenschaft einen entscheidenden Beitrag zur Sicherheit und Stabilität im euro-atlantischen Raum”. (Z. 15) 

Unter der Überschrift “Konfliktverhütung und Krisenbewältigung” heißt es:
“Die NATO erinnert an ihr 1994 in Brüssel gemachtes Angebot, von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit ihren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere Operationen unter der Autorität des VN-Sicherheitsrats oder der Verantwortung der OSZE zu unterstützen ... In diesem Zusammenhang erinnert das Bündnis an seine späteren Beschlüsse in bezug auf Krisenreaktionseinsätze auf dem Balkan”. (Z. 31)

Das Fehlen eines ausdrücklichen Bekenntnisses zu einem Mandat der UNO im Falle von Krisenreaktionseinsätzen und der allgemeine Hinweis auf die “späteren Beschlüsse” zum Einsatz auf dem Balkan machen deutlich, dass die NATO ihre militärischen Einsatzoptionen nicht von einem UNO-Mandat abhängig machen werden. Nachdem die einzelnen Mitgliedstaaten in unterschiedlicher Weise der “Activation Order” des NATO-Rates für militärische Einsätze im Oktober 1998 zugestimmt hatten – so auch der  13. Deutsche Bundestag mit seinem Beschluss vom 16. Oktober 1998 – 

Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11469.
–  Anlage 2  –

wurde in den Kreisen, die mit dem Beratungsprozess vertraut waren, davon ausgegangen, dass diese Entscheidung als Muster für die neue Strategie gelten werde:

“Die NATO wird sich in ihrem neuen Strategischen Konzept nicht auf Formulierungen festlegen, die eine Einschränkung der militärischen Handlungsfreiheit des Bündnisses – sei es durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen oder durch die OSZE – bedeuten würden. Ein Mandat einer dieser beiden Organisationen wird deshalb eine zwar wünschenswerte, aber keine zwingende Voraussetzung für ein militärisches Engagement der NATO sein. Allerdings wird sich die NATO ebensowenig ‚aus dem Völkerrecht verabschieden‘, wie dies von den strikten Mandatsbefürwortern gelegentlich unterstellt wird. Statt dessen wird das Strategische Konzept ausdrücklich – wenn auch in allgemeiner Form – erklären, dass militärische Aktionen der NATO jenseits der Bündnisverteidigung immer auf der Grundlage des Völkerrechts und im Sinne der Charta der Vereinten Nationen erfolgen werden.”

Vgl. K. - H. Kamp, im März 1999, a.a.O. S., 22.

Genauso geschah es. Die widerstreitenden Positionen hatten sich auf die Devise “Mit der UNO, wenn möglich, ohne die UNO, wenn nötig” geeinigt. Dies wurde z.T. mit Mängeln des Völkerrechts bzw. einer Lücke in der UNO-Charta in Fällen innerstaatlicher Konflikte begründet, z.T. mit unabdingbaren Handlungsnotwendigkeiten aus humanitären Gründen. Die Staats- und Regierungschefs bekundeten zwar ihre Bereitschaft zu Kontakten und Informationsaustausch mit den Vereinten Nationen, nicht aber die Bindung an ein Mandat durch den UN-Sicherheitsrat gem. Art. 39/42/43 UN-Charta:

“Wie im Washingtoner Vertrag ausgeführt, erkennen wir die in erster Linie bestehende Verantwortlichkeit des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen für die Erhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit an. ... Wir wollen weitere Kontakte entwickeln und Informationen mit den Vereinten Nationen austauschen.” 

Kommuniqué der Staats- und Regierungschefs vom 24. April 1999, Z. 239, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 24 v. 3. Mai 1999, S. 233 ff. Z. 31.
–  Anlage 3  –

Bundeskanzler Schröder hat die Abkoppelung von einem UN-Mandat noch in Washington im Anschluß an die Jubiläumstagung mit den Worten umschrieben: 

“Wir waren uns einig, dass es auch in Zukunft nur dann Interventionen geben kann, wenn im Prinzip ein Sicherheitsratsbeschluss vorliegt. Eng begrenzte Ausnahmen können zugelassen werden, dürfen aber nicht die Regel werden und können überhaupt nur in Frage kommen, wenn sich zeigt, und zwar nachweisbar, dass der Sicherheitsrat nicht handlungsfähig ist.”

Pressekonferenz am 25. April 1999. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Informationen zur Sicherheitspolitik, April 1999.  

Die NATO wird also in Zukunft jeweils versuchen, ein Mandat des Sicherheitsrats für ihre militärischen Krisenreaktionseinsätze zu erhalten, aber auch darauf verzichten, wenn sie das Veto eines ständigen Mitgliedes befürchtet.

3.  Die Festschreibung der Option des nuklearen Ersteinsatzes.
	Schließlich wurde ein weiteres Element der Strategie festgeschrieben, das zwar immer schon ein fester Bestandteil gewesen war, jedoch durch den Wegfall des ursprünglichen Gegners in die Diskussion geraten war: die Option des nuklearen Ersteinsatzes. Der deutsche Außenminister hatte den Verzicht auf den Einsatz von Nuklearwaffen angeregt, weil der Warschauer Pakt mit seinen starken konventionellen Streitkräften nicht mehr existiere. Diese Position wurde offenbar nur von Kanada unterstützt und konnte sich im Strategiekonzept nicht durchsetzen. Das Konzept räumt ein, “dass sich angesichts der radikal veränderten Sicherheitslage, wozu auch ein verringertes Niveau konventioneller Streitkräfte in Europa und eine Verlängerung der Reaktionszeiten gehört, die Fähigkeit der NATO, eine Krise mit diplomatischen und anderen Mitteln zu entschärfen oder, sollte dies notwendig werden, sich auf erfolgreiche konventionelle Verteidigung einzurichten, wesentlich verbessert hat. Umstände, unter denen ein Einsatz von Nuklearwaffen von ihnen in Betracht zu ziehen wäre, rücken daher in äußerste Ferne.” (Z. 64) Dennoch “werden nukleare Streitkräfte weiterhin eine wesentliche Rolle spielen, indem sie dafür sorgen, dass ein Angreifer im Ungewissen darüber bleibt, wie die Bündnispartner auf einen militärischen Angriff reagieren würden.” (Z. 62) “Die Nuklearstreitkräfte zielen nicht länger auf irgendein Land. Dennoch wird die NATO angemessene, in Europa stationierte substrategische Nuklearstreitkräfte auf dem niedrigsten, mit der jeweils herrschenden Sicherheitslage zu vereinbarenden Niveau beibehalten, die ein wesentliches Bindeglied zu den strategischen Nuklearstreitkräften darstellen werden und so die transatlantische Bindung stärken.” (Z. 64)

Obwohl nicht ausdrücklich angesprochen, sollen Nuklearwaffen auch gegen konventionelle Angriffe eingesetzt werden können (sog. Ersteinsatz). Dies war immer ein Element der NATO-Strategie und hat durch das neue Strategiekonzept keine Änderung erfahren. Auf der Tagung des NATO-Rates von 1996 in Brüssel hatten die Verteidigungsminister beschlossen:

“Wir bekräftigen, dass die nuklearen Kräfte der Bündnispartner weiterhin eine einzigartige und essentielle Rolle in der Allianzstrategie der Kriegsverhinderung spielen. Von neuen Mitgliedern, die in jeder Beziehung Vollmitglieder der Allianz sein werden, wird erwartet, dass sie das Konzept der Abschreckung sowie die essentielle Rolle unterstützen, die die Nuklearwaffen in der Allianzstrategie spielen. Die Erweiterung der Allianz wird keine Änderung im gegenwärtigen Nukleardispositiv  der NATO erforderlich machen, und daher haben die NATO-Länder nicht die Absicht, keine Pläne und auch keinen Anlass, nukleare Waffen auf dem Hoheitsgebiet neuer Mitglieder zu stationieren, noch sehen sie die Notwendigkeit, das NATO-Nukleardispositiv oder die Nuklearpolitik in irgendeinem Punkt zu verändern – und sehen wir dazu auch keine Notwendigkeit.”

Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 105 v. 20. Dezember 1996, S. 1136.
–  Anlage 3  –

Die deutsche Bundesregierung hatte schon zuvor den Verzicht auf die Möglichkeit eines Ersteinsatzes von Nuklearwaffen als Aushöhlung der Kriegsverhütungsstrategie bezeichnet.

Deutscher Bundestag, Drucksache 12/4766.
–  Anlage 4  –

Insofern bestätigt das Neue Strategische Konzept auch nur eine durchgängige Tradition der atlantischen Nuklearpolitik, hier nur um die Möglichkeit erweitert, auch in einem Szenario der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung eingesetzt zu werden.

4.   Die strategische Neuorientierung seit 1991.
	Die erste strategische Neuorientierung begann mit dem NATO-Gipfel in London vom 6. Juli1990 
	
	Bulletin Nr. 90 v. 10. Juli 1990, S. 770 ff., 779.
	–  Anlage 5  –

	und wurde ein Jahr später auf der NATO-Tagung vom 7., 8. November 1991 in Rom formuliert. Ihr Inhalt war eine neue Bedrohungsanalyse, die die Gefahren nicht mehr im Osten durch den Warschauer Pakt ausmachte, sondern global in der Gefährdung des Zugangs zu lebenswichtigen Ressourcen, in der unkontrollierten Proliferation von Massenvernichtungsmitteln und der weltweiten Zunahme des Terrorismus sah. Daraus wurde schon damals eine vollständige Umstrukturierung der NATO-Armeen gefordert, um auf die zu erwartenden Krisen mit einem Höchstmaß an Flexibilität und Mobilität antworten zu können. Zum ersten mal wurde auf die Krisenbewältigung als neue Aufgabe neben der Territorialverteidigung ausdrücklich hingewiesen:

“5. Die militärische Dimension unseres Bündnisses bleibt ein wesentlicher Faktor. Neu ist jedoch, dass mehr als je zuvor diese Dimension einem breit angelegten Sicherheitskonzept dienen wird ... Unsere Streitkräfte werden sich ihren neuen Aufgaben anpassen ... Sie werden so strukturiert, dass sie sowohl zur Krisenbewältigung als auch zur Verteidigung in der Lage sind... Für einen Erfolg der Bündnispolitik sei “ein von der politischen Führung des Bündnisses festzulegender kohärenter Ansatz erforderlich, wobei sie nach Bedarf die geeigneten Krisenbewältigungsmaßnahmen aus einer Palette politischer und sonstiger Optionen, darunter auch aus dem militärischen Bereich, auswählt und koordiniert.” 

Bulletin Nr. 128 v. 13. November 1991, S. 1033 ff., 1039 ff.
–  Anlage 6  –

Dazu kam schon ein halbes Jahr später auf der Ministerratstagung vom 4. Juni 1992 in Oslo das Angebot, militärische Maßnahmen aufgrund eines Mandats der KSZE oder der UNO durchzuführen, welches die NATO erstmalig mit der Seeüberwachung des Waffen- und Handelsembargos gegen die Föderative Republik Jugoslawien einen Monat später einlöste. Das Angebot wurde auf der NATO-Gipfelkonferenz vom 11. Juni 1994 in Brüssel bekräftigt:

“In der Wahrnehmung unserer gemeinsamen transatlantischen Sicherheitserfordernisse wird die NATO zunehmend aufgefordert werden, Aufträge durchzuführen, zusätzlich zur traditionellen zusätzlichen Aufgabe der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder, die eine Kernfunktion bleibt. Wir bekräftigen unser Angebot, von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit unseren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere Operationen unter der Autorität des VN-Sicherheitsrates oder der Verantwortung der KSZE zu unterstützen.”

Bulletin der Bundesregierung Nr. 3 v. 17. Januar 1994, S. 20 ff.
–  Anlage 7  –

Schon ein Jahr zuvor hatten die NATO-Außenminister auf ihrer Tagung in Athen im Juni 1993 die neue Krisen- und Sicherheitsstruktur deutlich umrissen:

“Im KSZE-Raum dauern andere regionale Konflikte an. Sie bedrohen den Prozess friedlichen Wandels und die Entstehung einer neuen Ordnung kooperativer Sicherheit, die unser Bündnis zu verwirklichen sucht. In Übereinstimmung mit den Kernfunktionen der Allianz sind wir entschlossen, uns innerhalb der NATO über diese neuen Herausforderungen umfassend zu beraten. Konfliktverhütung, Krisenbewältigung und Friedenswahrung werden zur Gewährleistung von Stabilität und Sicherheit im euro-atlantischen Raum in den vor uns liegenden Jahren von ausschlaggebender Bedeutung sein. Wir bekräftigen, dass das vorrangige Ziel der Bündnisstreitkräfte darin besteht, die Sicherheit und territoriale Integrität der Mitgliedstaaten zu gewährleisten, und wollen zugleich aktiv zu diesen neuen Aufgaben beitragen, um unsere Sicherheit und die Stabilität in Europa zu festigen.”

Bulletin der Bundesregierung Nr. 55 v. 19. Juni 1993, S. 577.
–  Anlage 8  –

Gleichzeitig hatte der Nordatlantikrat beschlossen, auf der Grundlage der Resolution 836 des VN-Sicherheitsrats vom 4. Juni 1993 UNPROFOR mit Lufteinsätzen gegen mögliche Angriffe zu schützen und am 9. August 1993 definitiv festgestellt, dass der erste Einsatz von Luftstreitkräften im Kampfgebiet vom Generalsekretär der UNO zu genehmigen sei.

Europa-Archiv 1994, D. 214 f., 216 f.

Die neue Strategie wurde schon frühzeitig für die Bundeswehr übernommen und in den Verteidigungspolitischen Richtlinien des Bundesverteidigungsministeriums vom 26. November 1992 festgehalten. Dort wurden die vitalen deutschen Sicherheitsinteressen definiert und mit der neuen strategischen Ausrichtung der Bundeswehr u.a. in folgenden Punkten verbunden:

“2. Vorbeugung, Eindämmung und Beendigung von Krisen und Konflikten, die Deutschlands Unversehrtheit und Stabilität beeinträchtigen können. ... 4. Vertiefung und Erweiterung der europäischen Integration einschließlich der Entwicklung einer europäischen Verteidigungsidentität. ... 6. Festigung und Ausbau einer global und regional wirksamen Sicherheitsstruktur komplementärer Organisationen. ... 8. Aufrechterhaltung des freien Welthandels und des ungehinderten Zugangs zu Märkten und Rohstoffen in aller Welt im Rahmen einer gerechten Weltwirtschaftsordnung. ... 10. Einflußnahme auf die internationalen Institutionen und Prozesse im Sinne unserer Interessen und gegründet auf unsere Wirtschaftskraft, unseren militärischen Beitrag und vor allem unsere Glaubwürdigkeit als stabile, handlungsfähige Demokratie.”

Damit waren bereits wesentliche Elemente der grundsätzlichen Umorientierung der NATO-Strategie von der Territorialverteidigung des Bündnisgebietes zur globalen Krisenbewältigung getan, die im Weißbuch der Bundeswehr von 1994 einer breiteren Öffentlichkeit vorgestellt wurde. 

Vgl. M. Berndt, Deutsche Militärpolitik in der “neuen Weltunordnung”, Münster 1997, S. 173 ff. 

Der ehemalige Staatssekretär im Verteidigungsministerium Lothar Rühl fasste diese Entwicklung in den Worten zusammen:

“Landesverteidigung kann nicht länger das Kriterium der Streitkräfte sein, gleichgültig, ob Wehrpflicht besteht oder nicht, kollektive Verteidigung des Bündnisgebietes in Europa kann nicht mehr die Kernfunktion der NATO bleiben, Landstreitkräfte können nicht mehr den Schwerpunkt bilden. Die Hauptaufgabe der alliierten Streitkräfte ist die militärische Unterstützung der Krisenbeherrschung und Konfliktverhütung geworden.”

L. Rühl, Noch fehlen Europa die Armeen des 21. Jahrhunderts, Die Welt v. 4. Juni 1996.

Damit war nicht etwa nur eine Empfehlung oder Prognose ausgesprochen, sondern eine grundsätzliche Umorientierung der Kernfunktion der NATO benannt, die auch im Rahmen der WEU mit der sog. Petersberg-Erklärung von 1992 den Konsens der beteiligten Staats- und Regierungschefs gefunden hatte. Dort heißt es unter der Überschrift: “Stärkung der operationellen Rolle der WEU”:

“4. Militärische Einheiten der WEU-Mitgliedstaaten, die unter der Befehlsgewalt der WEU eingesetzt werden, könnten neben ihrem Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung in Übereinstimmung mit Artikel 5 des Washingtoner Vertrags bzw. Artikel V des geänderten Brüsseler Vertrags auch für folgende Zwecke eingesetzt werden:
      - humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze;
      - friedenserhaltende Aufgaben;
                            - Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung, einschließlich Maßnahmen zur
Herbeiführung des Friedens.”

Petersberg-Erklärung des Ministerrats der Westeuropäischen Union v. 19. Juni 1992, Bulletin 68/23. Juni 1992, S. 649 ff.
–  Anlage 9  –

War also die Aufgabenerweiterung der NATO schon seit Ende der Blockkonfrontation in der Diskussion, so wurde das Thema von Kampfeinsätzen der Bundeswehr und der Legitimierung durch ein Mandat des UN-Sicherheitsrats mangels Aktualität nicht weiter behandelt. Denn der sog. zweite Golfkrieg gegen die irakische Invasion in Kuwait im Frühjahr 1991 erfolgte auf der Basis eines UNO-Mandats und die Bundesregierung war nicht aufgefordert worden, sich mit Bundeswehrtruppen zu beteiligen. Zwar hatte ein inoffizielles Memorandum der US-Botschaft bei der NATO in Brüssel bereits 1993 unter dem Titel “Mit den Vereinten Nationen, wenn möglich, ohne sie, falls erforderlich?” nicht nur die Selbständigkeit sondern auch die mannigfaltigen Vorzüge der NATO gegenüber der UNO hervorgehoben und die Überwindung des “Nur-mit-den-UN”-Syndrom gefordert.

Vgl. O. Nassauer, Junger Wein in alten Schläuchen. Vereinte Nationen oder Nordatlantikpakt-Organisation? (II), in: Vereinte Nationen 4/99, S. 132 ff., 136

Und der US-amerikanische Präsident hatte dann 1994 unmissverständlich angekündigt, dass die USA bei Bedrohung ihrer nationalen Sicherheitsinteressen – was weit über die territorialen Integrität hinausgeht – auch ohne Beteiligung von UNO und NATO Gewalt anwenden würden:

“Wenn unsere nationalen Sicherheitsinteressen bedroht sind, werden wir handeln – gemeinsam mit anderen, wenn wir können, aber allein, wenn wir müssen. Wir werden auf Diplomatie setzen, wenn wir können, aber auf Gewalt, wenn wir müssen.” 

Rede von Präsident Clinton vor der Vollversammlung der UNO am 26. September 1994, zit. nach R. Mutz, Über den Rubikon oder: Der Bruch der NATO mit sich selbst, Friedensgutachten 1999, in: FR v. 9. September 1919.

Aber offizielle Stellen der NATO und die deutsche Bundesregierung hatten sich noch nicht zu einem derartigen Bruch mit ihrer bisherigen UNO-Bindung bekannt. Im Weißbuch von 1994 hieß es noch: “Konfliktverhütung und Krisenbewältigung im erweiterten geographischen Umfeld unter einem völkerrechtlich legitimierenden Mandat müssen im Vordergrund der Sicherheitsvorsorge stehen.”

Bundesminister der Verteidigung, Weißbuch, April 1994, 39 Ziffer 254.

Und Bundesverteidigungsminister Rühe hatte im Frühjahr 1995 unter den Kriterien für einen Einsatz der Bundeswehr ausgeführt: “Zentrale Bedingungen für den Einsatz der Streitkräfte ist seine völkerrechtliche Legitimität. Ein Mandat der Vereinten Nationen ist Voraussetzung.”

V. Rühe, Europa und Amerika – neue Partnerschaft für die Zukunft. Rede anläßlich der 32. Konferenz für Sicherheitspolitik am 4. Februar 1995 in München, Bulletin (9/6.2), S. 73 ff., 76.

Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung vertrieb bis in das Frühjahr 1999 eine Broschüre mit dem Titel “Deutschland und die Vereinten Nationen”, in der es zu möglichen Auslandseinsätzen der Bundeswehr heißt:

“Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Urteil vom 12. Juli 1994 Klarheit über Auslandseinsätze der Bundeswehr geschaffen. Danach können bewaffnete deutsche Streitkräfte an internationalen Friedensmissionen teilnehmen, wenn diese im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Artikels 24 des Grundgesetzes stattfinden. Diese Voraussetzungen liegen z.B. vor, wenn die Bundeswehr an einer Friedensmission der Vereinten Nationen oder der NATO unter einem VN-Mandat teilnimmt.” (S. 16)

Die militärische Reaktion auf außermilitärische Bedrohung von Sicherheitsinteressen unter Verzicht auf die Legitimation durch den UN-Sicherheitsrat wurde erst durch die jüngsten Entwicklungen in der Jugoslawien-Krise auf die Tagesordnung gesetzt. Dabei plädierten deutsche Regierungsstellen bis kurz vor dem Washingtoner Gipfel dafür, die Selbstmandatierung der NATO nicht in das strategische Konzept aufzunehmen: “Aus innenpolitischen Gründen sei es besser, die in einer Grauzone zu belassen.”

R. Neukirch, Der Kosovo-Einsatz gilt in Bonn als Generalprobe für die neue Allianz, Handelsblatt v. 21. April 1999, S. 12.

Sowohl der Beschluss des Bundestages vom 16. Oktober 1998 zum allgemeinen Einsatz der Bundeswehr im Kosovo wie auch der nachfolgende Beschluß des Bundestages am 25. Februar zur Bereitstellung eines begrenzten Kontingents “zur militärischen Umsetzung eines Rambouillet-Abkommens für den Kosovo sowie zu NATO-Operationen im Rahmen der Notfalltruppe (Extraction Force)” wurden von der alten wie neuen Bundesregierung als Ausnahmefall bezeichnet, der nicht zur Regel werden dürfe. Am 16. Oktober 1998 hatte der Bundestag mit großer Mehrheit beschlossen: 

“Der Deutsche Bundestag stimmt dem Einsatz bewaffneter Streitkräfte entsprechend dem von der Bundesregierung am 12. Oktober 1998 beschlossenen Beitrag zu den von der NATO zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im Kosovo geplanten, begrenzten und in Phasen durchzuführenden Luftoperationen für die von den NATO-Mitgliedstaaten gebildete Eingreiftruppe unter Führung der NATO zu.
Begründung: ...Vor diesem Hintergrund hat der NATO-Rat am 9. Oktober 1998 die Rechtsgrundlage für das Handeln des Bündnisses erörtert. Der NATO-Generalsekretär hat das Ergebnis wie folgt zusammengefasst:
-	Die Bundesrepublik Jugoslawien hat die dringlichen Forderungen der 
      Internationalen Gemeinschaft trotz der auf Kapitel VII der VN-Charta
      gestützten Resolutionen des VN-Sicherheitsrates 1160 vom 31. März     
      1998 und 1199 vom 23. September 1998 noch nicht erfüllt.
-	Der äußerst eindeutige Bericht des VN-Generalsekretärs zu den beiden
      Resolutionen hat u.a. vor der Gefahr einer humanitären Katastrophe 
      gewarnt.
-	Die humanitäre Notlage hält wegen der Weigerung der Bundesrepublik 
      Jugoslawien, Maßnahmen zu einer friedlichen Lösung zu ergreifen, 
      unvermindert an.
-	In absehbarer Zeit ist keine weitere Resolution des VN-Sicherheitsrates 
      zu erwarten, die Zwangsmaßnahmen mit Hinblick auf den Kosovo 
      enthält.
-	Die Resolution 199 des VN-Sicherheitsrates stellt unmissverständlich 
      fest, dass das Ausmaß der Verschlechterung der Lage im Kosovo eine 
      ernsthafte Bedrohung für Frieden und Sicherheit in der Region darstellt.
Der NATO-Generalsekretär erklärt, dass unter diesen außergewöhnlichen Umständen der gegenwärtigen Krisenlage im Kosovo, wie sie in der Resolution des VN-Sicherheitsrates 1199 beschrieben ist, die Drohung mit und ggf. der Einsatz von Gewalt durch die NATO gerechtfertigt ist.
Die Bundesregierung teilt diese Rechtsauffassung mit allen anderen 15 NATO-Mitgliedstaaten.
Das Bündnis hat entschieden, den Eintritt einer humanitären Notlage durch den Einsatz von Streitkräften abzuwenden. Der NATO-Rat hat die Operationspläne für begrenzte und in Phasen durchzuführende Luftoperationen am 8. Oktober 1998 abschließend gebilligt und hat nach Zustimmung der Mitglieder der Allianz den Einsatz autorisiert.
Die Bundesregierung hat deswegen beschlossen, unter dem Vorbehalt der vorherigen konstitutiven Zustimmung durch den deutschen Bundestag für die Luftoperationen zur Abwendung einer humanitären Katastrophe die nachstehend aufgeführten Kräfte als Beitrag für die von NATO-Mitgliedstaaten gebildete Eingreiftruppe unter Führung der NATO einzusetzen.”

Deutscher Bundestag, Drucksache 14/397.
–  Anlage 10  –

Der damals noch amtierende Außenminister Kinkel erläuterte den Beschluss in der Debatte am 16. Oktober:

“Mit ihrem Beschluss hat die NATO kein neues Rechtsinstrument geschaffen und auch nicht schaffen wollen, das eine Generalvollmacht der NATO für Interventionen begründen könnte. Der Beschluss der NATO darf nicht zum Präzendenzfall werden. Wir dürfen nicht auf eine schiefe Bahn kommen, was das Gewaltmonopol des Sicherheitsrates anbelangt.”

Der designierte Bundeskanzler Schröder sowie der nachfolgende Außenminister Fischer haben der Erläuterung ausdrücklich zugestimmt.
 
Als Fazit kann festgehalten werden: Das Neue Strategische Konzept ist der Endpunkt einer knapp zehnjährigen Strategiediskussion und Neudefiniton der NATO. Die bisherigen Beschlüsse, Äußerungen und Dokumente waren Zwischenschritte eines noch nicht zum Abschluss gekommenen Findungsprozesses. Doch dieser Prozess ist mit dem Dokument von Washington definitiv zum Abschluss gekommen. “Mit ihm werden Auftrag und Selbstverständnis der Allianz bis weit ins nächste Jahrhundert festgelegt.”

Bundesminister R. Scharping, Deutscher Bundestag, 14. Wahlperiode, 35. Sitzung, Bonn, v. 22. April 1999, S. 2771.
–  Anlage 11  –

Die Staats- und Regierungschefs des NATO-Bündnisses haben mit der Verabschiedung des Neuen Strategischen Konzepts nunmehr verbindlich erklärt, dass ihre Staaten in Zukunft 
1.	neben die Territorialverteidigung nach Art. 5 Nordatlantikvertrag  die Krisenbewältigung mit militärischen Mitteln auch außerhalb des Bündnisgebietes als zentrale Aufgabe des Bündnisses stellen, dass sie 
2.	diese Aufgabe notfalls auch ohne ein völkerrechtliches Mandat der UNO gem. Art. 39/42 UNO-Charta erfüllen werden und dass sie 
3.	dabei den Ersteinsatz von Nuklearwaffen in Erwägung ziehen werden. 

Konnten die bisherigen Verlautbarungen und Erklärungen zur Strategie immer noch als programmatische Äußerungen mit begrenzter Verbindlichkeit angesehen werden, so kommt dem jetzigen Strategiekonzept zweifellos endgültige Verbindlichkeit und definitive Gültigkeit zu. Es ist die verbindliche Richtschnur für die nationalen Planungen der Struktur, Organisation und Ausrüstung der Armeen mit allen Konsequenzen für den Staatshaushalt wie für die Einsatzperspektiven der Soldaten. Die neue Strategie hat mindestens die gleiche strukturverändernde Bedeutung für das Bündnis wie die Aufnahme von drei neuen Mitgliedern, die von allen alten Mitgliedstaaten ratifiziert werden musste.

Die PDS-Fraktion im Deutschen Bundestag hat seinerzeit geschlossen gegen die Anträge der Bundesregierung zur Entsendung von Bundeswehreinheiten nach Jugoslawien gestimmt und mit einer Organklage am 25. März 1999 versucht, ihren Einsatz zu verhindern. Der Antrag wurde am gleichen Tag vom Bundesverfassungsgericht als unzulässig verworfen.

Bundesverfassungsgericht 2 BvE 5/99.

Mit einem Antrag vom 12. März 1999 hat sich die PDS-Fraktion im Bundestag vergeblich gegen die Aufgabenerweiterung und Umdefinition der NATO durch ein neues Strategiekonzept auf dem Washingtoner Gipfeltreffen gewandt.

Deutscher Bundestag, Drucksache 14/454.
–  Anlage 12  –

B. Zulässigkeit des Antrags

1) Parteifähigkeit
Der Antrag ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 Grundgesetz (GG), § 13 Nr. 5 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) zulässig.
Fraktionen des Deutschen Bundestages als mit eigenen Rechten ausgestattete Teile des Bundestages können nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 63 BVerfGG Parteien eines Organstreitverfahrens sein.

	BVerfGE 2, 143 (165); 68, 1 (69); 90, 286 (336).

Dass die Bundesregierung als Antragsgegnerin im Organstreitverfahren parteifähig ist, folgt bereits aus dem Wortlaut des § 63 BVerfGG.

2) Antragsbefugnis 
Die Fraktion der PDS im Deutschen Bundestag ist auch gemäß § 64 BVerfGG antragsbefugt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Fraktionen des Deutschen Bundestages befugt, im Organstreitverfahren Rechte des Bundestages geltend zu machen (verfassungsgerichtliche Prozeßstandschaft).

	BVerfG a.a.O.; Maunz/Schmidt-Bleibtreu/ Klein/Ulsamer, 
	Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 64 Rdnr. 20.

Um ein solches Recht handelt es sich bei der Bestimmung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, die dem Bundestag ausdrücklich Gesetzgebungsbefugnisse im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten einräumt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann dieses Recht des Gesetzgebers “dann verletzt sein, wenn die Exekutive in Wahrnehmung ihrer grundsätzlichen Kompetenz zur Pflege auswärtiger Beziehungen durch Vertrag neue oder erweiterte rechtliche Bindungen entstehen läßt, die die Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllen, es aber versäumt, hierfür die Zustimmung des Gesetzgebers einzuholen. Der Feststellung, das Recht des Gesetzgebers aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG werde verletzt, kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, dass ein Zustimmungsgesetz nicht eingebracht worden ist und der Gesetzgeber dies auch nicht verlangen kann. Die Verletzung des Rechts des Gesetzgebers kann gerade aus der Unterlassung folgen”.

	BVerfGE 90, 286 (358/359).

So liegt der Fall hier. Der unter A. geschilderte Sachverhalt lässt es nicht nur als möglich erscheinen, dass das Recht des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt worden ist. Es wurde definitiv dadurch verletzt, dass die Bundesregierung es unterlassen hat, das von der Verfassung vorgeschriebene Zustimmungsverfahren für die inhaltliche Änderung des NATO-Vertrages durch die Beschlüsse zum Neuen Strategischen Konzept der NATO einzuleiten.

3) Rechtsschutzbedürfnis 
Für den Antrag besteht auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. 
Durch die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Frage noch nicht entschieden worden, ob die inhaltliche Änderung des NATO-Vertrages der Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bedarf. Das Urteil des Bundesverfassungsgericht vom 12. Juli 1994 zu den Adria-, AWACS- und Somalia-Einsätzen der Bundeswehr betraf einen anders gelagerten Sachverhalt, da bei diesen Einsätzen von entsprechende Mandate der Vereinten Nationen vorlagen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann das Rechtsschutzbedürfnis von Fraktionen des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren nicht mit dem Argument bestritten werden, ihnen stünden ausreichende Möglichkeiten parlamentarischer Einflussnahme zu Gebote.

	Vgl. BVerfGE 68, 1 (77 f.); 90, 286 (340).

Die PDS hat derartige Anträge mehrfach vergeblich im Bundestag gestellt (vgl. A.4  Sachverhalt). Angesichts der Mehrheitsverhältnisse im Bundestag waren die Erfolgschancen einer solchen Initiative ohnehin gering. Mit Recht hat das Bundesverfassungsgericht betont, dass das Organstreitverfahren zwischen einer Fraktion des Bundestages und einem anderen obersten Bundesorgan “unter anderem dem Schutz der in der Fraktion verkörperten Parlamentsminderheit” dient.

	BVerfGE 68, 1 (77) unter Verweis auf BVerfGE 45, 1 (29 f.).
  
4) Antragsfrist
Die sechsmonatige Antragsfrist nach § 64 Abs. 3 BVerfGG begann mit dem Bekanntwerden der Beschlüsse der NATO-Gipfelkonferenz am Abend des 24. April 1999 und endet am 25. Oktober 1999.

C. Begründetheit des Antrags

Der Antrag ist begründet.        

 Das von der Bundesregierung am 23./24. April 1999 mitbeschlossene Neue Strategische Konzept der NATO beinhaltet eine so erhebliche inhaltliche Änderung des NATO-Vertrages, dass eine Zustimmung des Bundestages in Gestalt eines Bundesgesetzes nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG hierfür erforderlich gewesen wäre. Die Bundesregierung hat diese Verfassungsnorm verletzt, indem sie auf die Einleitung des hiernach gebotenen Verfahrens verzichtete. Da diese Norm ausdrücklich verfassungsmäßige Rechte des Bundestages begründet, bedeutet deren Mißachtung zugleich eine Verletzung von Rechten des Bundestages und damit auch von Rechten der Antragstellerin.

Zwar hat der Deutsche Bundestag mit dem Gesetz betreffend den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zum Brüsseler Vertrag und zum Nordatlantikvertrag vom 24. März 1955 dem ursprünglichen NATO-Vertrag seine Zustimmung erteilt.

	BGBl. II 1955, S. 256.

Diese Zustimmung umfaßt jedoch nicht die neuen Aufgabenstellungen, die der NATO mit den Beschlüssen der NATO-Gipfelkonferenz am 23./24. April 1999 übertragen wurden. Auch wenn diese neuen Aufgabenstellungen ihren Niederschlag nicht in Gestalt einer förmlichen Änderung des NATO-Vertrages gefunden haben, handelt es sich in diesem Fall dennoch um eine gewichtige inhaltliche Änderung der vertraglichen Ziele mit weitreichenden Folgen für die Vertragspartner. Die von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG vorgeschriebene Zustimmung der Gesetzgebungsorgane der Bundesrepublik ist deshalb in diesem Fall notwendig.

	Ebenso z. B. U. Fastenrath, in: “Der Spiegel” 19/1999.

 
I. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und völkerrechtliche Vereinbarungen
1) Auslegung des Wortlauts
Zwar spricht die genannte Verfassungsnorm explizit nur von “Verträgen”, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen. Sie muss jedoch auch auf solche zwischenstaatlichen Vereinbarungen Anwendung finden, die nicht in der äußeren Form eines völkerrechtlichen Vertrages oder einer ausdrücklichen Vertragsänderung beschlossen wurden, aber gleichwohl für die Vertragsparteien Auswirkungen von vergleichbarem Gewicht und vergleichbarer Intensität zeitigen. Wie richtig festgestellt wurde, verlangt Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG “die Deckungsgleichheit von völkerrechtlichen Verpflichtungen und parlamentarischer Zustimmung. Entscheidend ist, ob – gemessen an dem Übertragungs- bzw. Zustimmungsgesetz – Pflichten für die Bundesrepublik Deutschland entstehen, die von der ursprünglichen Zustimmung noch nicht erfaßt wurden”.

	R. Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), 
	S. 38 (54).

Die Frage, auf welche Art zwischenstaatlicher Vereinbarungen sich das Zustimmungserfordernis des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bezieht bzw. welches Maß an Vertragsänderungswillen für die Anwendbarkeit dieser Norm gefordert werden muss, ist freilich seit Jahren lebhaft umstritten. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weist bei der Beurteilung dieser Frage keine Einheitlichkeit auf. Angesichts dieses Befundes ist eine Auslegung  dieser Norm angezeigt, die neben ihrem Wortlaut auch ihre Einbindung in den Kontext der allgemeinen Prinzipien des Grundgesetzes als auch die Veränderungen in der modernen völkerrechtlichen Praxis hinreichend berücksichtigt.

2) Auslegung nach dem demokratischen Prinzip 
Mit Recht sieht das Bundesverfassungsgericht die Regelung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG als Ausdruck einer “Tendenz zur verstärkten Parlamentarisierung der Willensbildung im auswärtigen Bereich” an.

 	BVerfGE 68, 1 (85); ähnlich E 90, 286 (357); W. G. Grewe, Auswärtige 
	Gewalt, HStR III, 1988, § 77 Rdn. 59; R. Wolfrum, a.a.O, S. 62.

Diese Formel bleibt allerdings blass, wenn sie nicht auf den Stellenwert der parlamentarischen Entscheidungskompetenzen im demokratischen Staat bezogen wird. Zum einen ist in diesem Zusammenhang an das dem Gewaltenteilungsprinzip inhärente Gebot der Mäßigung und Kontrolle exekutivischer Gewalt zu erinnern.

	Vgl. M. Dregger, Die antizipierte Zustimmung des Parlaments zum
	Abschluß völkerrechtlicher Verträge, die sich auf Gegenstände der
	Bundesgesetzgebung beziehen, Berlin 1989, S. 63; U. Fastenrath,
	Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, München
	1986, S. 71 ff.

Zum anderen aber muss nach dem vor allem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten demokratischen Prinzip dem Parlament als dem direkt vom Volk gewählten Verfassungsorgan die Entscheidungsbefugnis jedenfalls  über alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen zukommen. Diese sog. “Wesentlichkeitstheorie” wird bekanntlich vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung zu Verfassungsfragen der Innenpolitik im weitesten Sinne vertreten.

	Vgl. nur BVerfGE 33, 125 (158 ff.); 49, 89 (126 ff.); 58, 257 (264 ff.); 
	83, 130 (140); dazu u. a. F. Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des 
	Gesetzes, HStR III, 1988, § 62 Rdn. 41 ff.; H. Schulze-Fielitz, in:
	H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. II, Tübingen 1998,
	Art. 20, Rechtsstaat, Rdnr. 103 ff.; G. Kisker, Neue Aspekte im Streit
	um den Vorbehalt des Gesetzes, NJW 1977, 1313 ff.

Die Ratio des im Sinne der “Wesentlichkeitstheorie” weitgefaßten Gesetzesvorbehalts liegt in der Verwirklichung des demokratischen Prinzips sowie auch, damit verbunden, in der Gewährleistung eines transparenten Prozesses der politischen Willensbildung. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in seinem “Fangschaltungsbeschluss” vom 25. März 1992 überzeugend herausgearbeitet:

Der Sinn des Gesetzesvorbehalts “erschöpft sich nicht in einer förmlichen Kompetenzverteilung  zwischen den Staatsorganen. Wenn das Grundgesetz die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten und den Ausgleich zwischen kollidierenden Grundrechten dem Parlament vorbehält, so will es damit sichern, daß Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären”,

	BVerfGE 85, 386 (403/404); ähnlich G. Kisker, a.a.O., S. 1315. Vgl. auch 
        NW  VerfGH, NJW 1999, 1243, (1244).

Diese Argumentation ist auf den Gesetzesvorbehalt für Eingriffe der (nationalen) Staatsgewalt in die Grundrechte der Staatsbürger bezogen. Sie überzeugt aber auch im Hinblick auf das Erfordernis der Zustimmung des Gesetzgebers zu zwischenstaatlichen Vereinbarungen, die unter den heutigen Bedingungen die grundrechtlich geschützte Sphäre des Einzelnen kaum weniger berühren. Angesichts der zunehmenden internationalen Verflechtungen ist die Rechtsstellung des Bürgers durch solche Vereinbarungen heute weitaus stärker betroffen als in der Vergangenheit. Dies gilt nicht nur für eine Vielzahl von Entscheidungen im Rahmen der Europäischen Union, sondern erst recht für eine Veränderung des NATO-Vertragssystems, durch die die Bundesrepublik und ihre Bevölkerung unversehens in einer Krieg verwickelt werden kann. 
Unter diesen Bedingungen fordert das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes geradezu eine Mitwirkungung des Parlaments an allen wichtigen internationalen Vereinbarungen, an denen die Bundesrepublik beteiligt ist. Denn “das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Eingriffe in die Freiheit des Einzelnen darf nicht durch zunehmende Internationalisierung der innerstaatlichen Rechtsordnung ausgehöhlt werden”.

	J. Kokott, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, DVBl. 1996, 937 (938).

Die Notwendigkeit, den Einfluss der Volksvertretung in dieser Weise auf  die wichtigen Entscheidungen auch bei den auswärtigen Angelegenheiten zu erstrecken, folgt letztendlich aus dem Prinzip der Volkssouveränität.
	
	Vgl. U. Rosengarten, Der Begriff der völkerrechtlichen Verträge im
	Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alt. GG im Lichte moderner
	Entwicklungen des Völkerrechts, Diss. jur. Köln 1994, S. 230.

Der in Art. 20 Abs. 2 GG verankerte Grundsatz der Volkssouveränität legt nämlich, wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, fest, “daß das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich daher auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluß auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt”.

	BVerfGE 83, 60 (71/72).

3) Die Position des Bundesverfassungsgerichts 
Allerdings hat es das Bundesverfassungsgericht bisher abgelehnt, das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes bzw. die “Wesentlichkeitstheorie” konsequent auf völkerrechtliche Verträge anzuwenden. 

	Vgl. vor allem BVerfGE 68, 1 (85 ff.); kritisch dazu J. Kokott, a.a.O.,
	S. 939; B. Docke, Der Regierung eine Gasse!, DuR 1985, 10.

In seiner Maastricht-Entscheidung vom 12. Oktober 1993 hat es jedoch das verfassungsrechtliche Erfordernis parlamentarischer Zustimmung bei der Schaffung neuer Rechte und Pflichten durch völkerrechtliche Verträge ausdrücklich bekräftigt:

Zwar könnten mit Rücksicht darauf, dass der Text eines völkerrechtlichen Vertrages mit den Vertragsparteien ausgehandelt werden muss, “an die Bestimmtheit und Dichte der Vertragsregelungen nicht Anforderungen gestellt werden, wie sie der Parlamentsvorbehalt sonst für ein Gesetz vorgibt (vgl. BVerfGE 77, 170 [231 f.]). Entscheidend ist, daß die Mitgliedschaft der Bundesrepublik  Deutschland und die daraus sich ergebenden Rechte und Pflichten -  insbesondere auch das rechtsverbindliche unmittelbare Tätigwerden der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen Rechtsraum - für den Gesetzgeber voraussehbar im Vertrag umschrieben und durch ihn im Zustimmungsgesetz hinreichend bestimmbar normiert worden sind (vgl. BverfGE 58, 1 [37]; 68, 1 [98 f.]). Das bedeutet zugleich, daß spätere wesentliche Änderungen des im Unions-Vertrag angelegten Integrationsprogramms und seiner Handlungsermächtigungen nicht mehr vom Zustimmungsgesetz zu diesem Vertrag gedeckt sind (vgl. schon BVerfGE 58, 1 [37]; BVerfGE 68, 1 [98 f.]; Mosler, in: Handbuch des Staatsrechts, Band VII [1992], § 175 Rdnr. 60). Würden etwa europäische Einrichtungen oder Organe den Unions-Vertrag in einer Weise handhaben oder fortbilden, die von dem Vertrag, wie er dem deutschen Zustimmungsgesetz zugrundeliegt, nicht mehr gedeckt wäre, so wären die daraus hervorgehenden Rechtsakte im deutschen Hoheitsbereich nicht verbindlich. Die deutschen Staatsorgane wären aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert, diese Rechtsakte in Deutschland anzuwenden”.

	BVerfGE 89, 155 (187/188).
	
Für den hier zu beurteilenden Sachverhalt von besonderer Bedeutung ist die Feststellung, dass spätere wesentliche Änderungen in den vertraglichen Beziehungen, die vom parlamentarischen Zustimmungsgesetz nicht mehr gedeckt sind, für die deutschen Staatsorgane nicht verbindlich wären. Demnach bedürfen solche “wesentlichen Änderungen” als Voraussetzung für ihre innerstaatliche Verbindlichkeit einer (erneuten) Zustimmung des Parlaments gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.

Von dieser klaren Position sind die vier die Entscheidung tragenden Mitglieder des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts Klein, Graßhof, Kirchhof und Winter in der Entscheidung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr vom 12. Juli 1994 offenbar abgerückt: Nach ihrer Auffassung bedarf die Inhaltsänderung eines bestehenden Vertrages “der Zustimmung des Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nur dann, wenn sie durch einen Änderungsvertrag erfolgt; dieser setzt den übereinstimmend zum Ausdruck gebrachten Willen der Vertragsparteien voraus, die bestehende vertragliche Rechtslage zu ändern”.

	BVerfGE 90, 286 (361); ebenso z. B. P. Kunig, in: W. G. Vitzthum
	(Hrsg.), Völkerrecht, Berlin u.a. 1997, 2. Abschn. IV 3 d, Rdnr. 77.

Danach kann der Inhalt völkerrechtlicher Verträge durch informelle Absprachen und Vereinbarungen zwischen den Regierungen der Staaten selbst in wesentlichen Punkten materiell verändert werden, ohne dass das Parlament  wie von der Verfassung vorgesehen daran beteiligt wird. Angesichts der zunehmend gepflogenen Praxis der Staaten, sich statt förmlich abgeschlossener völkerrechtlicher Verträge mehr oder minder vage formulierter informeller Absprachen (“soft law”) zu bedienen, läuft diese Position auf eine weitgehende Entmachtung der Volksvertretung im Bereich der auswärtigen Politik hinaus. Der Sinngehalt des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG wird damit im Ergebnis weitgehend ausgehöhlt.

	So auch die Kritik von I. Pernice, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. 
	Kommentar, Bd. II, Tübingen 1998, Art. 59, Rdnr. 44; ferner O. 
	Rojahn, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetzkommentar,
	Bd. 2, 3. Aufl. München 1995, Art. 59 Rdnr. 44; ausführlich zur
	Problematik U. Rosengarten, a.a.O., S. 73 ff.  

Zustimmung verdient demgegenüber die von den vier die Entscheidung nicht tragenden Mitgliedern des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts Limbach, Böckenförde, Kruis und Sommer vertretene Position. Danach ist der Gesetzgeber gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG auch dann einzubeziehen, wenn sich eine inhaltliche Fortschreibung des vertraglichen Pflichtenstatus durch entsprechende zwischenstaatliche Vereinbarungen nicht eindeutig als Vertrag qualifizieren läßt, sie jedoch die Mitwirkungsrechte des Parlaments zu unterlaufen droht und der Vertrag damit gleichsam “auf Räder gesetzt” wird.

	BVerfGE 90, 286 (376); zustimmend I. Pernice, a.a.O.; O. Rojahn,
	a.a.O.; H. D. Jarass, in: Ders./ B. Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl. 
	München 1995, Art. 59 Rdnr. 6; ablehnend P. Kunig, a.a.O.

Zur Begründung führen die vier die Entscheidung nicht tragenden Mitglieder des Zweiten Senats u.a. folgendes an: “Die Tatsache, daß der Verfassungsgeber in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG den gesetzgebenden Körperschaften nur für eng begrenzte Tatbestände Mitwirkungsrechte im Bereich der auswärtigen Politik eingeräumt hat, schließt seine Anwendung auf völkerrechtliche Äußerungs- und Handlungsformen nicht aus, die potentiell auf die Änderung eines politischen Vertrages angelegt sind. Gegenstand der Zustimmung ist nicht etwa eine politische Absichtserklärung, eine Vorform oder ein Ersatzprodukt des Vertrages, sondern die Vertragsänderung mit dem in den einverständlichen Erklärungen formulierten Inhalt. Diese wird – gleichgültig, ob die Bundesregierung sie formal als Änderungsvertrag zum Abschluß bringt – zum Schutze des Mitwirkungsrechtes des Gesetzgebers zur Abstimmung gestellt. Denn Sinn und Zweck dieser Norm wollen die Gefahr bannen, daß der Gesetzgeber unversehens mit völkerrechtlichen Pflichten konfrontiert wird, die er durch einen späteren Einspruch nicht mehr aus der Welt schaffen kann.”

	BVerfGE 90, 286 (377).

Diese überzeugenden Ausführungen betreffen gerade auch den Fall der hier zu beurteilenden materiellen Änderung des NATO-Vertrages durch Billigung des “Neuen Strategischen Konzepts” durch die Regierungschefs auf der Gipfelkonferenz am 23./24. April 1999. Schließlich dürfte die Beteiligung der Bundesrepublik an einer kriegerischen Auseinandersetzung weitab von der ursprünglichen, auf die Verteidigung beschränkten Aufgabenstellung der NATO Auswirkungen auf die Rechtssphäre vieler Staatsbürger- und Staatsbürgerinnen haben. 

Vollauf zugestimmt werden kann der Argumentation in der Antragsschrift der SPD-Bundestagsfraktion vom 7. August 1992 im “Adria-Verfahren”  zum NATO- und zum WEU-Vertrag:

“Diese beiden Verträge sind keine leeren Schläuche, in die sich beliebig neue Inhalte füllen ließen. Der verfassungsrechtlich allein korrekte Weg, dieses Ziel einer Änderung der materiellen Pflichten der Bundesrepublik aus den Bündnisverträgen zu erreichen, ist der Abschluß von Änderungsverträgen. Dieser allein korrekte Weg ist hier nicht gewählt worden. Vielmehr wurde versucht, auf ‘informellem’ Weg völkerrechtlich das gleiche Ergebnis zu erreichen wie durch eine Vertragsänderung. Art. 59 Abs. 2 GG darf jedoch nicht dahin ausgelegt werden, daß er die materielle Begründung neuer
Vertragspflichten der Bundesrepublik Deutschland unter Umgehung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Kontrolle zulässt.”

	Antragsschrift der SPD-Bundestagsfraktion v. 7. August 1992 im 
	“Adria-Verfahren” - 2 BvE 3/92 - (Bevollmächtigter: Prof. Dr. Michael 
	Bothe), in: K. Dau/G. Wöhrmann (Hrsg.), Der Auslandseinsatz
	deutscher Streitkräfte. Dokumentation, Heidelberg 1996, S. 377 (397).

II. Die rechtliche Beurteilung des Neuen Strategischen Konzepts nach 1994 
Gegenstände des 1994 vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Adria-,  Somalia- und  AWACS-Verfahrens waren dabei immerhin noch Bundeswehreinsätze, die zum einen in Erfüllung von Mandaten der Vereinten Nationen stattfanden und zum anderen nicht die Anwendung militärischen Zwanges durch die deutschen Streitkräfte beinhalteten.

	 BVerfGE 90, 286 (301 ff., 371, 380).

Nach den Verlautbarungen auf der NATO-Gipfelkonferenz am 23./24. April 1999 betrachten sich die Regierungen der NATO-Staaten nunmehr als berechtigt, unter bestimmten Umständen auch ohne ein Mandat der Vereinten Nationen kriegerische Akte vorzunehmen, bei denen künftig auch den deutschen Streitkräften eine aktive Rolle zukommen soll (vgl. die Darstellung unter A). Der Jugoslawieneinsatz hat ad oculos demonstriert, dass es nicht bei bloßen Absichtserklärungen bleibt. Gegenüber der 1994 vom Bundesverfassungsgericht beurteilten Situation im Hinblick auf die Auslegung des NATO-Vertrages sind mithin gravierende Änderungen eingetreten, so dass ein Zustimmungsverfahren nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nunmehr zwingend geboten ist. Diese Änderungen werden vor allem dann deutlich, wenn sie mit den verbindlichen Vorgaben sowohl des Völkerrechts (im folgenden unter 1) als auch des Verfassungsrechts (im folgenden unter 2) kontrastiert werden.

1) Die völkerrechtliche Beurteilung 
Das Fehlen eines Zustimmungsverfahrens nach Art. 59 Abs. 2. Satz 1 GG begründet allein schon des Feststellungsantrags. Da aber nicht abstrakt eine parlamentarische Beteiligung eingeklagt wird, sondern die Zustimmung zu dem Neuen Strategischen Konzept, ist es wichtig zu klären, welcher Inhalt überhaupt von einer Zustimmung des  Bundestages verlangt werden kann. Denn zu einem rechtswidrigen Inhalt kann keine Zustimmung erteilt werden und das Parlament müsste auf Abänderung dringen. 

 Vgl. M. Bothe, B. Martenczuk, Die NATO und die Vereinten Nationen nach dem Kosovokonflikt, in: Vereinte Nationen 4/99, S. 125 ff., (132).

Diese Problematik stellt sich für die drei Elemente  der neuen Krisenbewältigungsfunktion durchaus unterschiedlich. Sie werden deshalb entsprechend ihrer Darstellung im Sachverhalt unter A. nacheinander auf ihre völkerrechtliche Substanz untersucht.

a) Die ausschließliche Verteidigungsfunktion der NATO 
Die langjährige Diskussion über eine neue Aufgabenzuweisung für die NATO hat mit dem Neuen Strategischen Konzept zu einer substantiellen Veränderung des alten Militärbündnisses geführt. Dieses Problem hatte bereits das Bundesverfassungsgericht in den Verfahren wegen des Einsatzes der Bundeswehr in der Adria, bei der AWACS-Aufklärung und in Somalia beschäftigt. 

Urteil des 2. Senats v. 12. Juli 1994, E 90, 286 ff. 

Seinerzeit haben die vier die Entscheidung tragenden Richter die Auffassung vertreten, dass die verschiedenen Beschlüsse und Äußerungen zu einer neuen “Sicherheitsarchitektur” und zu einem “Neuen Strategischen Konzept” in den Jahren 1991 bis 1993 nur “authentische Interpretationen” des NATO-Vertrages ohne explizite Änderung des Vertrages gewesen seien. (S. 365 ff.)

Die NATO ist genauso wie ihr einstiger Gegenpart, der Warschauer Pakt, als kollektives Verteidigungsbündnis im Rahmen des Art. 51 UN-Charta gegründet worden.

Vgl. BVerfGE 68, 1 ff., (80).

Zunächst machen Präambel und die beiden ersten Artikel deutlich, dass die NATO “auch der Konsolidierung einer Gesellschaftsordnung dienen soll, die – nicht zuletzt aufgrund US-amerikanischer Tradition – bürgerlich liberale Freiheiten des einzelnen ... in den Mittelpunkt stellt.”

G. Schlott, Die NATO – Auflösung oder Reform?, Opladen 1970.

In der Selbstdarstellung der zentralen Funktion der NATO wird das noch heute in den Vordergrund gestellt:

“Nato’s essential purpose is to safeguard the freedom and security of all its members by political and military means in accordance with the principles of the United Nations Charter. The Alliance has worked since its inception for the establishment of a just and lasting peaceful order in Europe based on common values of democracy, human rights and the rule of law.”

NATO Handbook, 50th Anniversary Edition, Brussels 1998, S. 28.

Doch war von Anfang an der Schutz der Mitgliedstaaten vor einem bewaffneten Angriff des Hauptgegners im Kalten Krieg die zentrale Aufgabe des Bündnisses, wie er in Art. 5 NATO-Vertrag umrissen worden ist. Die Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung und der Verzicht auf jegliche Gewaltandrohung und Gewaltanwendung (Art. 1) sowie das Bekenntnis zur Förderung der “Voraussetzungen für die innere Festigkeit und das Wohlergehen” der eigenen Gesellschaften und der Beseitigung der “Gegensätze in ihrer internationalen Wirtschaft” (Art. 2) sind Aufgaben, die sich bereits aus der UNO-Charta ergeben. Sie stellen gleichsam die Bedingung und Garantie für den Zusammenhalt der Bündnispartner dar, um ihren Verteidigungsauftrag möglichst effektiv erfüllen zu können. Diese Aufgabenstellung hat Außenwirkung über die Bündnisgrenzen nur insoweit, als sie die Binnenstruktur des Bündnisses garantiert, um die Verteidigungskraft zu stärken. Ein gesellschaftlicher “Missionsauftrag” derart, dass der direkte Gegner oder auch andere Staaten zu einer mit diesem Gesellschaftsverständnis kompatiblen Ordnung gebracht werden sollen, war damit nicht beabsichtigt. Höchstens sollte die Attraktivität des mit der NATO repräsentierten Modells beispielhaft und nachahmenswert wirken.
 
Soweit es um die Aufgaben im Rahmen der internationalen Beziehungen geht, ist allein der militärische Verteidigungsauftrag gemeint, d.h. die politische oder militärische Reaktion auf einen bewaffneten Angriff auf das Bündnisgebiet, welches in Art. 6 genau umrissen ist. Die mehrfache Bezugnahme in Art. 5 und 6 auf den “bewaffneten Angriff”, die Erwähnung des Art. 51 UNO-Charta und die genaue Umschreibung des geschützten Gebietes lassen keinen Zweifel daran, dass die Aufgaben der NATO sich auf die Territorialverteidigung beschränken. Jede Erweiterung des Verteidigungsbegriffes gegenüber den neuen Gefährdungen und Bedrohungen, wie sie im  neuen Strategiekonzept von 1999 aufgeführt werden, ist mit Art. 5 nicht zu vereinbaren. Es mag zwar richtig sein, z.B. die Unterbindung der Energieversorgung, wirtschaftlichen Boykott oder Sabotageakte als unzulässige und rechtswidrige Gewalt gegen einen Staat zu qualifizieren, einen “bewaffneten Angriff” i.S. des Art. 5 NATO-Vertrags stellen sie aber nicht dar. 

Dies ergibt sich auch aus dem insoweit identischen Verteidigungsbegriff des Art. 51 UN-Charta, der nur dann die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung mit militärischen Mitteln erlaubt, wenn ein bewaffneter Angriff gegen das Territorium eines Staates vorliegt. Dies war in der völkerrechtlichen Diskussion lange Zeit nicht eindeutig klar und unbestritten und hat sich an dem unterschiedlichen Sprachgebrauch des Gewaltverbots in Art. 2 Z. 4 UNO-Charta und der Selbstverteidigung gegen einen bewaffneten Angriff in Art. 2. Z. 4 UNO-Charta entzündet. Es wurde z.B. die Meinung vertreten, dass die Lücke zwischen beiden Vorschriften insofern nicht bestehe, als gegen jede durch das Gewaltverbot untersagte Gewaltanwendung die gewaltsame Selbstverteidigung möglich wäre. Diese Meinung kann jedoch heute als ebenso überwunden gelten wie die Ansicht, dass Art. 51 UNO-Charta das traditionelle Recht auf Selbstverteidigung meine, wie es sich in der Repressalienpraxis entwickelt hat.

Vgl. z.B. D. W. Bowett, Self-Defence in International Law, 1958, S. 87 ff., 106 ff., 182 ff. Zur Diskussion A. Randelzhofer zu Art. 51 Rdnr. 6 ff. in: B. Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen. Kommentar, 1991.

Das rechtspolitische Ziel dieser Interpretationen lag darin, das Recht zur bewaffneten Selbstverteidigung auch zum Schutze des Lebens, Eigentums und bestimmter wirtschaftlicher Rechte im Ausland zu begründen. Die heute absolut herrschende Meinung geht aber davon aus, dass die individuelle und kollektive Selbstverteidigung nur auf einen bewaffneten Angriff erfolgen darf. Dies hat auch der Internationale Gerichtshof (IGH) in seinem Nicaragua-Urteil vom 27. Juni 1986 ausdrücklich bekräftigt:

“The Court has recalled above (paragraphs 193 to 195) that for one State to use force against another, on the ground that that State has committed a wrongful act of force against a third State, is regarded as lawful, by way of exception, only when the wrongful act provoking the response was an armed attack. Thus the lawfulness of the use of force by a State in response to a wrongful act of which it has not itself been the victim is not admitted when this wrongfull act is not an armed attack. In the view of the Court, under international law in force today – wether customary international law or that of the United Nations system – States do not have a right of ‚collective‘ armed response to acts which do not constitute an ‚armed attack‘.”

Vgl. ICJ Reports 1986, 14 (110), § 211.

Daraus ergibt sich eindeutig, dass gegen Handlungen oder Situationen (Krisen), die zwar die Bewegungsfreiheit von Staaten erheblich gefährden, ja ganze Wirtschaftszweige ruinieren können, bewaffnete Gewalt als Mittel der Verteidigung nicht zugelassen ist. Diese Meinung ist nach sprachlichen, historischen wie auch teleologischen Kriterien der Interpretation die einzig Richtige.

Die Beschränkung der Verteidigung auf bewaffnete Aggressionsakte schließt ferner solche bewaffneten Angriffe aus, die sich nicht gegen einen NATO-Staat richten. Gegenüber zwischenstaatlichen militärischen Auseinandersetzungen oder Bürgerkriegen außerhalb des Bündnisgebietes besteht kein kollektives Verteidigungsrecht, selbst wenn die ökonomischen oder politischen Auswirkungen eines solchen Krieges den NATO-Staat schwer treffen. Dies galt schon zu Zeiten so, als der ursprüngliche Gegner des Bündnisses, die Sowjetunion und ihre Verbündeten, noch existierte. Ein Aufstand in der Sowjetunion, Polen oder der DDR, bzw. die militärische Aggression eines Staates gegen einen anderen aus dem Warschauer Pakt wie beim Ungarn-Aufstand 1956 gab der NATO kein Recht, mit Waffengewalt zu intervenieren. Dieser strikt defensive Kern eines Verteidigungsbündnisses hat sich auch nicht nach dem Untergang des ursprünglichen Feindes gewandelt. 

b) Die NATO ist keine “regionale Abmachung” i.S.d. Art. 52 UNO-Charta
Die Qualifizierung der NATO als reines Territorialverteidigungsbündnis wird noch unterstrichen durch die Tatsache, dass heute die ganz überwiegende Meinung in Politik und Wissenschaft die NATO nicht unter Art. 52 UNO-Charta als “regionale Abmachung oder Einrichtung zur Behandlung derjenigen die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit betreffenden Angelegenheit” rechtlich einordnet.

Vgl. W. Hummer, M. Schweitzer zu Art. 52, Rdnr. 27 ff., in: B. Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, 1991, mit weiteren Nachweisen; M. Bothe, B. Martenczuk, a.a.O., S. 128.

Schon formal unterscheiden sich beide dadurch, dass die kollektiven Verteidigungsbündnisse (NATO, Warschauer Pakt, WEU etc.) rechtlich unter Art. 51 im Kapitel VII der UNO-Charta einzuordnen sind, regionale Abmachungen (Organisation Afrikanischer Einheit - OAU, Organisation amerikanischer Staaten - OAS, Arabische Liga - AL etc.) aber unter Art. 52 im Kapitel VIII. Das bedeutet zwar nicht, dass nicht auch eine regionale Abmachung zum Mittel der kollektiven Selbstverteidigung nach Art. 51 bei einem Angriff von Drittstaaten greifen dürfe. Sie sind jedoch prinzipiell binnenorientiert auf die kollektive Sicherheit ihrer Mitgliedstaaten untereinander gerichtet, was ihnen z.B. die Zuständigkeit zur kollektiven Abwehr interregionaler Gewaltanwendung und Streitbeilegung gibt. Dazu gehören auch Bürgerkriege, Aufstände und Putsche. Diese Möglichkeit hat die NATO jedoch als Verteidigungsbündnis nicht. Schon 1956 hat der damalige US-Außenminister J. F. Dulles ohne Widerspruch festgestellt, dass die NATO keine regionale Abmachung sei und keine Möglichkeit zur Streitbeilegung unter den Mitgliedern habe.

Dept. of State Bulletin 884 (1956), vgl. R. Pernice, Die Sicherung des Weltfriedens durch Regionale Organisationen und die Vereinten Nationen. Eine Untersuchung zur Kompetenzverteilung nach Kapitel VIII der UN-Charta, 1972, S. 49.

Damit knüpfte er an den Konsens der Staaten auf der Konferenz von San Francisco 1945, dass ein militärisches Bündnis ganz offensichtlich keine regionale Abmachung i.S.d. UNO-Charta sei.

Vgl. J. Wolf, Regional Arrangements and the UN-Charter, in: EPIL (6), S. 289.

Und die Gründungsstaaten der NATO selbst achteten schon deshalb darauf, nicht als regionale Einrichtung gem. Art. 52 UN-Charta eingestuft zu werden, um nicht der Kontrolle durch den Sicherheitsrat gem. Art. 53 und der erweiterten Informationspflicht gem. Art. 54 zu unterliegen.

Vgl. R. Pernice, a.a.O. S. 62.

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni 1994, welches die NATO verfassungsrechtlich als “System gegenseitiger kollektiver Sicherheit” i.S.d. Art. 24 GG qualifiziert hat,

 BVerfGE 90, 286 ff., 350 f.

könnten allerdings jene Meinungen wieder an Bedeutung gewinnen, die die NATO genauso wie die WEU auch als regionale Einrichtung i.S. d. Art. 52 UNO-Charta qualifizieren.

Vgl. R. Pernice, a.a.O., S. 48 ff.

Doch auch mit dieser Einordnung würden sich die Funktion und Zuständigkeit über die Regelung der internen regionalen Beziehungen hinaus nicht auf die Krisenbewältigung in anderen Regionen erstrecken. Denn “Maßnahmen regionaler Art” sind nur solche, die von und gegen Mitgliedstaaten einer regionalen Abmachung bzw. Einrichtung ergriffen werden. Die “Wahrung des Weltfriedens” und der “internationalen Beziehungen” ist nicht als allgemeine regional unspezifische Friedensstiftung aufzufassen. Diese Möglichkeit ist allein den Vereinten Nationen vorbehalten, während der Aktionsrahmen der regionalen Einrichtung strikt auf ihre geographische Region beschränkt bleibt.

H.M. vgl. R. Pernice, a.a.O., S. 34 f.; W. Hummer, M. Schweitzer, zu Art. 52 Rdnr. 34, 42, a.a.O.   

Das Ergebnis ist eindeutig: Die NATO ist nach ihrer historischen Aufgabe, ihrer vertraglichen Grundlage und der völkerrechtlichen Zuordnung im Rahmen der UNO-Charta ein ausschließliches Verteidigungsbündnis. Außer der Verteidigung des vom NATO-Vertrag genau definierten Gebiets (Art. 5/6) stehen ihr keine weiteren Funktionen zu, weder über die geographischen Grenzen ihres Bündnisgebietes noch inhaltlich über die Territorialverteidigung hinaus.

c) Die neue Funktion der Krisenbewältigung – eine verbindliche Änderung des Nordatlantikvertrages
Diese Funktion ist durch das Neue Strategische Konzept vom April 1999 um eine weitere Funktion der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung außerhalb des Bündnisgebietes ergänzt worden. Wie aus dem oben unter A. geschilderten Sachverhalt ersichtlich, war sowohl den unterzeichnenden Staats- und Regierungschefs wie den sie vorbereitenden und begleitenden Kommentatoren und Interpretatoren die Neuartigkeit der Aufgaben bewußt. Das Dokument selbst spricht an verschiedenen Stellen von “nicht unter Art. 5 fallende Krisenreaktionseinsätze” und der Vorsitzende der Policy Coordination Group, Anthony Cragg, hat wiederholt von den “neuen Verpflichtungen” gesprochen, die nunmehr auf dem Gebiet der Krisenbewältigung für die Mitgliedstaaten entstanden sind.

Vgl. zuletzt A. Cragg, Ein neues Strategisches Konzept für eine neue Ära, in: NATO-Brief Sommer 1999, S. 19 ff.

Altbundeskanzler Helmut Schmidt hat dies ebenfalls in der Jubiläumsnummer der NATO-Briefe zum 50jährigen Jubiläum bestätigt: “Die heutige Debatte über die zukünftigen Aufgaben unserer Allianz geht also – zumal von amerikanischer Seite – über die vertraglichen Definitionen hinaus. Wenngleich nicht vom Vertragstext gedeckt, kann man sich gleichwohl gut vorstellen, dass das Bündnis im Einvernehmen der Bündnispartner in fremde Kriege, die indirekt oder unmittelbar die Bündnispartner gefährden, eingreift oder sie präventiv verhindert.” Dazu “wäre eine ratifizierungsbedürftige Ergänzung des Nordatlantikvertrages erforderlich.”

H. Schmidt, Das atlantische Bündnis im 21. Jahrhundert, in: NATO-Brief Jubiläumssonderausgabe 50 Jahre NATO, April 1999, S. 20 ff., (22, 23).

Die historische Verbindung zu dem ersten Ansatz eines Neuen Strategischen Konzeptes von 1991 wird immer wieder betont, sowie die Gewissheit, dass mit dem Konzept von 1999 dieser langwierige Prozess nunmehr zum Abschluss gekommen ist. Rechtlich ist dabei von Bedeutung, ob mit dem neuen Konzept eine verbindliche Änderung des NATO-Vertrages beabsichtigt ist oder ob man es bei einer allgemeinen Neuorientierung und Richtungsdefinition programmatischer Art belassen wollte. Diese Entscheidung ist nicht nur für die verfassungsrechtliche Frage der Mitwirkung des Parlaments nach Art. 59 Abs. 2 GG entscheidend, sondern auch für die völkerrechtliche Verbindlichkeit gem. Art. 11 ff. Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (WVK) v. 23.5.1969.

UNTS Vol. 1155 p. 331; BGBl. 1985 II S. 972.

Denn im Extremfall könnte die völkerrechtliche Verbindlichkeit für die Bundesrepublik eingetreten sein, ohne dass die nach Art. 59 Abs. 2 GG notwendige Zustimmung des nationalen Parlaments eingeholt worden ist. Nach Art. 11 WVK kann “die Zustimmung eines Staates, durch einen Vertrag gebunden zu sein, ... durch Unterzeichnung, Austausch von Urkunden, die einen Vertrag bilden, Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder Beitritt oder auf eine andere vereinbarte Art ausgedrückt werden.” Diese Vorschrift findet gem. Art. 39 WVK auch auf die Änderung von Verträgen Anwendung.

Der NATO-Vertrag gibt über das Verfahren zur Vertragsänderung keine Auskunft. Grundsätzlich besteht im Völkerrecht Formfreiheit und auch schriftlich abgeschlossene Verträge können durch formlosen zwischenstaatlichen Konsens modifiziert werden.

Vgl. A. Verdross, B. Simma, Universelles Völkerrecht, 1984, § 792.

Die Tatsache jedoch, dass Art. 11 WVK für die Gründungsstaaten die Ratifikation des Vertrages vorsah und dieses Verfahren ebenfalls bei späteren Beitrittsstaaten verlangt, legt den Schluss nahe, dass auch für grundlegende Änderungen des Vertragsinhalts die Ratifikation durch die Vertragsstaaten notwendig ist. Dieser Rückschluss liegt nahe, da eine grundlegende inhaltliche und geographische Änderung des Vertrages für die Mitgliedstaaten mindestens ebenso einschneidende Auswirkungen hat wie die Aufnahme eines oder mehrerer weiterer Mitgliedstaaten.

d) “Dynamische”, “authentische” Interpretation oder “implied powers”? 
Ein Ratifikationsverfahren war weder in der Vorbereitung des Konzepts noch von den Staats- und Regierungschefs selbst in Erwägung gezogen worden. Gleichzeitig haben aber alle keinen Zweifel daran gelassen, dass diese neue Funktionsbestimmung definitiv und verbindlich sein sollte. Es braucht hier nicht entschieden zu werden, ob bereits im Jahre 1994 eine derartige Funktionserweiterung verbindlich vorgesehen war. Dies hatten die vier Richter, die 1994 die Entscheidung vom 12.7.1994 getragen hatten, verneint, weil sie in den Erklärungen und Beschlüssen bis dahin keine grundlegende Veränderung des ursprünglichen Vertragskonzeptes sahen, sondern lediglich politische Handlungsabsichten ohne den Willen zu einem formellen Vertragsabschluss.

BVerfGE 90, 286 ff., 359 ff.

Ihre Ansicht, dass die damals schon formulierte Funktionserweiterung in Richtung Krisenbewältigung “keine Änderung des NATO-Vertrages (enthält), sondern ... im Rahmen des bestehenden Vertrages die Aufgaben und Handlungsinstrumente der NATO dem neuen strategischen Umfeld anzupassen (sucht)” (S. 371), ist allerdings nicht überzeugend. Die Richter berufen sich auf die Möglichkeit einer “dynamischen Auslegung” wie sie vor allem bei “Verträgen hochpolitischen Charakters” angesagt sei. Ihnen pflegen “weitgefasste normative Aufgabenbestimmungen und Zielvorgaben zu entsprechen, die den Vertragsparteien, vor allem wenn und soweit sie einvernehmlich handeln, die Einstellung auf neue Entwicklungen im internationalen Bereich erlauben.” (S. 361 f.)

Allerdings ist die normative Aufgabenbestimmung im NATO-Vertrag äußerst präzise in Art. 5 gefasst, dessen Anpassung an veränderte Außenbedingungen sehr wohl eine Änderung des Vertrages bedeuten kann. Sodann ist die wiederholte Beteuerung, dass die Verteidigungsfunktion, der defensive Charakter des Bündnisses sowie “die Hauptaufgabe der Streitkräfte des Bündnisses, die Sicherheit und territoriale Unversehrtheit der Mitgliedstaaten zu gewährleisten” (Nr. 41 des Strategischen Konzeptes von Rom) unangetastet bleibe (S. 370) kein Argument dafür, dass dieser Funktion und Aufgabe nicht eine ganz neue und den Charakter der Organisation entscheidend verändernde Funktion hinzugefügt wird. Derartige Versicherungen sind auch in dem Neuen Strategischen Konzept 1999 enthalten. Eine Veränderung des Inhaltes hängt nicht davon ab, dass die alte Funktion aufgegeben und durch eine neue ersetzt wird. Auch die Funktionserweiterung ist bereits eine Veränderung des Vertrages, wie es die vier überstimmten Richter in ihrem abweichenden Votum ausgeführt haben: “Diese wiederholten Beteuerungen, auf der Grundlage des ursprünglichen Vertrages zu handeln, rechtfertigen angesichts der offensichtlichen Erweiterung seines Aufgabenspektrums nicht den Schluss auf eine bereits im Gründungsvertrag angelegte Fortentwicklung des Vertrages.” (S. 374)

Vor allem aber geben weder die Präambel des NATO-Vertrages mit ihrem Bekenntnis zu den Menschenrechten und zur Entschlossenheit, im Interesse des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit einander Beistand zu leisten, noch Art. 2 mit der Absicht der Parteien, “zur weiteren Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher internationaler Beziehungen bei(zu)tragen” oder die Konsultationspflicht des Art. 4 Anhaltspunkte für eine dynamische Erweiterung des Vertragszwecks in Richtung einer Aufgabe zur Friedensschaffung mit militärischen Mitteln außerhalb des Bündnisses.

Gleiches gilt für die von den Richtern ebenfalls in Anspruch genommene “authentische Interpretation” entsprechend Art. 31 Abs. a WRVK. Nur dann, wenn die Krisenbewältigung auch nur in Ansätzen im NATO-Vertrag angelegt gewesen wäre, hätte man den langjährigen Prozess der strategischen Neukonzeption allenfalls auf dem Wege der “authentischen Interpretation” als Entfaltung des bisherigen Vertragsinhaltes auch ohne Ratifikation akzeptieren können. Eine Auslegung ist jedoch dann nicht mehr authentisch, wenn sie einen weder im Vertragstext noch im Gründungszweck der Organisation erkennbaren neuen Inhalt hinzufügt. Die “spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrages oder die Anwendung seiner Bestimmungen” (Art. 31 Abs. 3 a WVK) bzw. die ”spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages” (Art. 31 Abs. 3 b WVK) können dann nicht mehr den Begriff der Auslegung für sich in Anspruch nehmen, wenn dem Vertrag ein ganz neuer Sinn und Zweck hinzugefügt wird – frei nach Goethes Xenien: “Im Auslegen seid frisch und munter! Legt ihr nicht aus, so legt was unter.” Die Grenze zwischen authentischer Auslegung und Vertragsänderung, zwischen interpretierender und ändernder Praxis ist zweifelsohne fließend. Es ist auch klar, dass mittels authentischer Auslegung nicht nur ein bislang feststehender Vertragsinhalt bestätigt wird. Vielmehr ist für die authentische Auslegung dann Bedarf, wenn der Vertragsinhalt unbestimmt und klärungsbedürftig ist. Insofern kann in einer derartigen Klärung bisweilen auch eine Änderung des Vertragsinhalts gesehen werden.

Vgl. W. Karl, Vertrag und spätere Praxis im Völkerrecht, Berlin etc. 1983, S. 40 f., 204.

Dennoch fließen authentische Interpretation und Vertragsänderung nicht ununterscheidbar ineinander. Wo die Auslegung noch eindeutige Anknüpfungspunkte an den Wortlaut, die historische Vertragsabsicht oder die Teleologie des Vertrages haben muß, kann sich die Vertragsänderung davon ab- und einen neuen Sinn und Zweck hinzusetzen. Sie ist freier in der Neugestaltung des Vertrages, während die Auslegung stärker an den alten Vertrag gebunden ist.

Vgl. W. Karl, a.a.O., S. 43.

Diese Unterscheidung ist nicht so vage, wie manchmal angenommen und erweist sich gerade bei dem Nordatlantikvertrag als trennscharf. Denn der Vertrag ist in der hier interessierenden Frage der Aufgabenstellung des Art. 5 außerordentlich präzise, eindeutig und in keiner Weise interpretationsbedürftig. Jede Erweiterung bzw. zusätzliche Aufgabenstellung setzt sich derart von Wortlaut, historischer Absicht und Vertragszweck ab, dass sie nicht mehr als Auslegung sondern nur als Vertragsänderung angesehen werden kann.  

Auch die Anwendung der sog. “implied powers-Lehre” führt zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser Lehre können einer Organisation weitere über die vertraglich festgelegten Kompetenzen hinausgehende Funktionen zustehen, soweit diese zur Erfüllung des Vertragszwecks notwendig sind.

Vgl. A. Verdross, B. Simma, Universelles Völkerrecht, a.a.O., § 415;  Köck, Die “implied powers” der Europäischen Gemeinschaften als Anwendungsfeld der “implied powers” internationaler Organisationen überhaupt, in: FS für Seidl-Hohenveldern, 1988, S. 279 ff.

Man könnte geneigt sein, die Sicherheitsfunktion des Bündnisses über seinen unmittelbaren territorialen Rahmen hinaus auch auf Drittstaaten zu erstrecken, “wenn nach Auffassung einer von ihnen die Unversehrtheit des Gebiets, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit einer der Parteien bedroht sind ” (Art. 4).

So wohl G. Nolte, Die “neuen Aufgaben” von NATO und WEU: Völker- und verfassungsrechtliche Fragen, in: ZaöRV 1994, 95 ff., (103 ff).; ders., Bundeswehreinsätze in kollektiven Sicherheitssystemen. Zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994, in: ZaöRV 1994, 652 ff., (670 f).

Abgesehen von der Unsicherheit, was im Einzelnen als Bedrohung der Sicherheit eines Bündnismitgliedes angesehen werden kann – von einem militärischen Angriff über die Unterbrechung der Energieversorgung bis zu den Flüchtlingsströmen aus einer unruhigen Region – sieht Art. 4 lediglich Konsultationen, nicht aber militärische Maßnahmen vor. Wem diese Schlussfolgerung angesichts der erweiterten Aufgaben der NATO zu eng ist, muss sich schon über den klaren Wortlaut hinwegsetzen, der bei einer Bedrohung die Konsultation (Art. 4) aber erst bei einem “bewaffneten Angriff” die militärische Verteidigung (Art. 5) erlaubt. Es würde erhebliche Rechtsunsicherheit verbreiten, wenn nach dem Satz “erlaubt ist, was nicht verboten ist”, alle die Funktionen in die Handlungsmöglichkeiten einer Organisation hinein interpretiert werden können, die nicht ausdrücklich verboten sind. Das könnte der NATO schließlich Funktionsräume eröffnen, die bisher noch nicht einmal angedacht worden sind, sich aber aus der Dynamik der Entwicklung einmal als wünschbar oder notwendig ergeben. Die NATO hatte in ihrem Gründungsvertrag  ursprünglich nichts von dem angelegt, was mit der neuen Strategie nun zum neuen Vertragszweck gemacht werden soll. Die Krisenbewältigung im euro-atlantischen Raum ist nicht umsonst so treffend als Interessenverteidigung bezeichnet worden, weil sie mit der Territorialverteidigung des Art. 5 nichts gemein hat. Ohne einen mindesten Anknüpfungspunkt im Vertrag an die nun geforderten Aktivitäten außerhalb des Bündnisses lassen sich aber keine darauf abzielenden implied powers begründen.

Vgl. K. Doehring, Völkerrecht, a.a.O., Rdnr. 396; A. Holstein, Das Verhältnis des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu NATO und OSZE, Stuttgart u.a. 1996, S. 181 ff.

Schließlich läßt sich auch mit der weiteren Auslegungsregel des Art. 31 Abs. 3 c WVK, “jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht”, kein anderes Ergebnis erreichen. Über vierzig Jahre diente der Vertrag ausschließlich Verteidigungszwecken, auch wenn er seinen Sinn allein mit der Abschreckung erfüllte und niemals militärische Maßnahmen angewandt werden mussten. Erst nach der Beendigung des Kalten Krieges und dem Verlust des ursprünglichen Gegners begannen die Bemühungen um eine neue Identität und Funktion für die NATO. Man kann allerdings nicht die verschiedenen Erklärungen und Beschlüsse zur neuen Strategie als “Übung bei der Anwendung des Vertrages” nehmen, und der militärische Einsatz der NATO gegen Jugoslawien wurde ausdrücklich von allen Seiten als Ausnahme bezeichnet.
   
So präzise der neue Organisationszweck in dem Strategie-Dokument politisch zum Ausdruck kommt, so sehr möchte es seine rechtliche Einordnung – ob authentische Interpretation oder Vertragsänderung – im Unklaren lassen. Die Untersuchung hat jedoch eindeutig ergeben, dass das Strategie-Dokument nicht als Auslegung des NATO-Vertrages in Betracht kommt. Eine verbindliche neue Funktion neben Art. 5, wie sie von den Mitgliedstaaten gewollt ist, entfernt sich zu weit von dem Ziel und Zweck des Gründungsvertrages und widerspricht geradezu den Auslegungsregeln nach Art. 31 Abs. 1 und 2 WVK. 

Für die Hinzufügung neuer Verpflichtungen der Krisenbewältigung und Konfliktverhütung zu der alten Verteidigungspflicht bleibt daher nur der Weg einer vertraglichen Änderung, wie es die vier überstimmten Richter bereits für die Situation im Jahre 1994 angenommen haben. Dabei muss es sich nicht unbedingt um den Abschluss eines formalen Vertrages mit genauer Artikel-Angabe handeln, sondern kann auch als konkludenter Vertragsabschluss erfolgen.

BVerfGE 90, 286 ff., (361). 

e) Konkludenter Vertragsabschluss
Für den Willen zu einem solchen konkludenten Vertragsabschluss müssen allerdings Anhaltspunkte vorhanden sein. Das Bundesverfassungsgericht hat als Beispiel auf die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft verwiesen, die sich gelegentlich dieser Form bedienen, “um mögliche Kompetenzmängel der Gemeinschaft auf diese Weise zu überbrücken oder außer Streit zu stellen.”

BVerfGE 68, 1 ff., (82).

Ähnliche Anhaltspunkte lassen sich auch beim Strategie-Konzept ausmachen. Der eindeutige Wille, eine verbindliche Erweiterung der Aufgabenstellung der NATO festzulegen, kollidierte offensichtlich mit der Befürchtung, dass eine ausführliche öffentliche Debatte im Rahmen der Ratifizierungsverfahren in manchen Ländern die Ratifizierung hinauszögern oder ganz verhindern könnte. Diese Befürchtung ist aus einsichtigen Gründen nie offen ausgesprochen worden, erklärt sich aber aus den Erfahrungen mit der Ratifizierung der Aufnahme von Polen, Ungarn und Tschechien in die NATO, die insbesondere in den USA auf größere Schwierigkeiten gestoßen ist.

Vgl. G. Achcar, Kurze Geschichte der Osterweiterung, in: Le Monde Diplomatique, deutsche Ausgabe, April 1999, S. 4 f.

Zudem waren sich die Mitgliedstaaten nie ganz einig in Ziel und Ausmaß der Aufgabenerweiterung und haben eine öffentliche Debatte in ihren Ländern vermieden. Es besteht begründeter Anlass, dass eine präzise Ergänzung des Art. 5 NATO-Vertrages um einen weiteren Artikel, der zu out-of-area-Einsätzen wie gegen Jugoslawien ermächtigen würde, im Ratifizierungsverfahren mancher Mitgliedstaaten scheitern könnte. Deshalb hat man diese Erweiterung in ein allgemeines Dokument aufgenommen, welches neben analytischen, perspektivischen und programmatischen Aussagen das Bündnis auch auf neue Aufgaben verpflichten soll. Es geht aber nicht an, dass eine neue vertragliche Verpflichtung derart in einem ansonsten unverbindlichen Dokument verpackt wird, um damit das notwendige Verfahren zu umgehen.

Nach den bisherigen Äußerungen zu schließen, werden die Repräsentanten der NATO sowie die Staats- und Regierungschefs auf dem Strategie-Dokument als verbindlicher Rechtsgrundlage für Einsätze der Krisenbewältigung bestehen. So wie der deutsche  Bundeskanzler und der Außenminister eine Ratifikation nach Art. 59 Abs. 2 GG abgelehnt haben, werden sie auch die völkerrechtliche Notwendigkeit einer Ratifikation nach Art. 11, 14 WVK nicht anerkennen. Das Dilemma zwischen der gewollten neuen Rechtsgrundlage und der mangelnden Form ist nur dadurch lösbar, dass man entweder das Scheitern des intendierten Zieles und die Untauglichkeit des Strategiedokuments als Neudefinition der Rechte und Pflichten aus dem NATO-Vertrag feststellt oder die Ratifizierung nachholt.

Aus diesem Dilemma hat auch nicht der Beschluss des Bundestages vom 16. Oktober 1998 zur deutschen Beteiligung am NATO-Einsatz im Kosovo-Konflikt herausgeführt. Dieser Beschluss kann nicht als vorweggenommene Ratifizierung eines späteren völkerrechtlichen Vertrages gelten. Er mag durchaus als vorweggenommener Test- und Anwendungsfall der zukünftigen Aufgaben gewertet werden. Allerdings umfasst er nicht den viel größeren Umfang der neuen Aufgaben im Strategiedokument und unterliegt selbst schweren völkerrechtlichen und verfassungsrechtlichen Bedenken.

Vgl. Stellungnahme von Staats- und Völkerrechtlern vom 15. Oktober 1998: Militärischer NATO-Einsatz im Kosovo ohne UN-Mandat, aber mit deutscher Beteiligung? in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 11/98, S. 1395 f. 

Schließlich kann auch nicht die jeweilige ad-hoc-Ratifikation eines Einsatzes im Rahmen der neuen Krisenbewältigung den Mangel heilen. Der nach dem Grundgesetz notwendige Beschluss des Bundestages für out-of-area-Einsätze kann die Ratifikation einer Änderung des NATO-Vertrages nicht ersetzen. Beide Beschlüsse betreffen unterschiedliche Tatbestände, auf die sie sich beziehen. Dies muss in den Beschlüssen deutlich zum Ausdruck kommen.

Als Ergebnis ist somit festzuhalten: Das Neue Strategische Konzept vom April 1999 stellt nicht etwa eine erweiternde Auslegung des NATO-Vertrages von 1949 dar, sondern enthält eine grundlegende Veränderung und Erweiterung des Gründungsvertrages mit neuen Rechten und Pflichten der Mitgliedstaaten. Für diese Änderung ist eine Ratifikation nach Art. 11, 14 WVK notwendig.

f) Verzicht auf das UNO-Mandat gem. Art. 39/42 UN-Charta – Notstands- und Nothilferecht?
Die inhaltliche und geographische Erweiterung der Aufgaben des Bündnisses ist nicht die einzige Neuerung des Strategischen Konzeptes. Die weitere ist die Möglichkeit, bei einem geplanten militärischen Einsatz dann auf ein Mandat des UN-Sicherheitsrats nach Art. 39, 42 UN-Charta zu verzichten, wenn dieses durch ein Veto eines ständigen Mitglieds des Sicherheitsrats verhindert wird, oder die Aussichten auf ein Mandat von vornherein als negativ eingeschätzt werden. 

Diese neue Formel: UN-Mandat, wenn möglich, ohne Mandat, wenn nötig, ist in dieser Deutlichkeit nicht im Neuen Strategischen Konzept enthalten. Sie ergibt sich jedoch aus dem Zusammenhang und der historischen Situation, in der das Konzept verfasst und verabschiedet wurde. Im Konzept wird zwar mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass Einsätze zur Konfliktverhütung und Krisenbewältigung “in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht und der Charta der Vereinten Nationen” zu erfolgen hätten. Diese Selbstverständlichkeit wird aber mit dem Hinweis auf das von “ihr auf dem  Balkan gezeigte Eintreten für Konfliktverhütung und Krisenbewältigung” relativiert. Denn auf dem Balkan war der markanteste Kriseneinsatz im Kosovo-Konflikt gerade ohne UNO-Mandat erfolgt. Die Verabschiedung des Strategiepapiers fiel in die Zeit des militärischen Einsatzes gegen Jugoslawien, auf den sich die NATO-Politiker als Beispiel für zukünftige Kriseneinsätze immer wieder beriefen. Das Bekenntnis zum Völkerrecht und zur Charta der Nationen ist nicht identisch mit dem Bekenntnis zu einem UN-Mandat im Falle militärischer Einsätze. Die zahlreichen Rechtfertigungsversuche, auf die noch einzugehen sind, beweisen das.
 
Der Verzicht auf ein UN-Mandat ist eine ganz neue Entwicklung, die in den verschiedenen Strategieerklärungen seit 1991 nicht erwähnt worden ist. In allen drei Fällen des vom Bundesverfassungsgericht am 12.7.1994 positiv entschiedenen out-of-area-Einsatzes der Bundeswehr lag ein explizites Mandat des UN-Sicherheitsrats vor. Das Gericht brauchte sich deshalb mit der Problematik des fehlenden Mandats nicht auseinanderzusetzen. Auch in der Abweisung der Organklage der PDS, die vor allem das Fehlen der Ermächtigung des Sicherheitsrats gerügt hatte, spielte diese Frage keine Rolle.

Nach dem zwingenden Gewaltverbot des Art. 2 Z. 4 UN-Charta kommen völkerrechtlich nur zwei Grundlagen für ein militärisches Eingreifen gegen einen anderen Staat in Betracht: sei es als individuelle oder kollektive Selbstverteidigung gegen einen rechtswidrigen bewaffneten Angriff gem. Art. 51 UN-Charta oder im Rahmen einer Zwangsmaßnahme der UNO auf der Basis der Artikel 39, 42 UN-Charta bzw. mit der Ermächtigung gem. Art. 43 oder 48 UN-Charta. Dies ist heute unbestrittene Meinung. 

Vgl. B. Simma, NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects, in: European Journal of International Law Vol. 10 Nr. 1, S. 1 ff.; M. Bothe, B. Martenczuk, a.a.O., S. 129.

Einsätze zur Krisenbewältigung sollen laut Neuem Strategischem Konzept gerade neben und außerhalb von Einsätzen nach Art. 5 NATO-Vertrag vorgenommen werden. Da Art. 5 nichts anderes als eine Konkretisierung des Art. 51 UN-Charta ist, kommt eine Berufung auf Selbstverteidigung schon per definitionem nicht in Betracht. Dies ist beim Kosovo-Einsatz deutlich geworden, es fehlte an einem Angriff auf ein Bündnismitglied. Eine ausdehnende Interpretation, indem innere Vorgänge wie die blutige Unterdrückung eines Volksteils nicht nur als massive Verletzung der Menschenrechte, des Minderheitsschutzes und evtl. auch des Selbstbestimmungsrechts eingestuft, sondern dem Angriff gleichgestellt werden, wird allenfalls von nicht-völkerrechtlichen Autoren vertreten.

Vgl. etwa O. E. Kempen, Was man tut und was man darf, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) v. 28. April 1999; D. Senghaas, Recht auf Nothilfe, in: FAZ v. 12. Juli 1999, S. 12. 

In Bürgerkriegen ist allen Staaten nach dem geltenden Völkerrecht strikte Neutralität gegenüber den Konfliktparteien aufgegeben.

Vgl. K. Doehring, Völkerrecht, Heidelberg 1999, Rdnr. 639 ff. 

Nur der UN-Sicherheitsrat kann in derartigen Situationen nach Art. 39 u. 42 UN-Charta eingreifen. Deshalb waren auch gelegentliche Versuche, für den Kosovo-Einsatz das kollektive Verteidigungsrecht über ein “Nothilferecht für die Kosovo-Albaner” zu aktivieren, nicht möglich. Völker oder Minderheiten sind zwar Träger von Menschen- und Minderheitsrechten, so des Selbstbestimmungsrechts der Völker. Sie sind jedoch keine Subjekte des Völkerrechts, was für die Anwendung des Art. 51 UN-Charta notwendig wäre.

Vgl. O. Kimminich, Der Mythos der humanitären Intervention, in: Archiv für Völkerrecht 33 (1995), S. 430 ff., (436); M. Bothe, B. Martenczuk, a.a.O., S. 130. Unentschieden K. Ipsen, Der Kosovo-Einsatz – Illegal? Gerechtfertigt? Entschuldbar? In: Die Friedens-Warte 74/1999, Heft 1-2 S. 19 ff.

Die juristische Begründungsnot – die zahlreichen philosophischen und soziologischen Begründungsversuche im Falle des Kosovo-Konfliktes bleiben hier außer Betracht –,

Vgl. etwa A. Zielcke, Individuen, hört die Signale, Süddeutsche Zeitung 17./18. April 1999; J. Habermas, Bestialität und Humanität. Ein Krieg an der Grenze zwischen Recht und Moral, in: DIE ZEIT, Nr. 18 v. 29. April 1999, S. 1 ff. 

schlug sich in den Bemühungen nieder, die Entscheidung zum militärischen Einsatz doch noch “irgendwie” unter das Dach der UNO zu bekommen. So führte die Bundesregierung in der Begründung zu ihrem Beschlussantrag vom 12. Oktober 1999 u. a. aus:

“Die Bundesrepublik Jugoslawien hat die dringlichen Forderungen der Internationalen Gemeinschaft trotz der auf Kapitel VII der VN-Charta gestützten Resolutionen des VN-Sicherheitsrates 1160 vom 31. März 1998 und 1199 vom 23. September 1998 noch nicht erfüllt ...
- Die Resolution 1199 des VN-Sicherheitsrats stellt unmissverständlich fest, dass das Ausmaß der Verschlechterung der Lage im Kosovo eine ernsthafte Bedrohung für Frieden und Sicherheit in der Region darstellt.
Der NATO-Generalsekretär erklärt, dass unter diesen außergewöhnlichen Umständen der gegenwärtigen Krisenlage im Kosovo, wie sie in der Resolution des VN-Sicherheitsrats 1199 beschrieben ist, die Drohung mit und gegebenenfalls der Einsatz von Gewalt gerechtfertigt ist. Die Bundesregierung teilt diese Rechtsauffassung mit allen anderen 15 NATO-Mitgliedstaaten.
Das Bündnis hat entschieden, den Eintritt einer humanitären Notlage durch den Einsatz von Streitkräften abzuwenden.”

Deutscher Bundestag, 13. Wahlperiode, Drucksache 13/11469.
–  Anlage 2  –

Der damalige Bundesaußenminister Klaus Kinkel begründete zusätzlich den Kabinettsbeschluss:

“Im Lichte des Unvermögens des Sicherheitsrats, seinem Gewaltmonopol bei dieser besonderen notstandsähnlichen Situation gerecht zu werden, fußt die Rechtsgrundlage angesichts der humanitären Krise im Kosovo auf Sinn und Logik der Sicherheitsratsresolutionen 1160 und 1199 in Verbindung mit dem Gesichtspunkt der humanitären Intervention und einem Mindeststandard in Europa für die Einhaltung der Menschenrechte, dem wir die Qualität eines sich entwickelnden regionalen Völkerrechts beimessen. Dies ist ein Fall, in dem das Völkerrecht ein militärisches Tätigwerden zur Abwendung einer unmittelbar bevorstehenden humanitären Katastrophe erlaubt.”

K. Kinkel, in: FAZ v. 13. Oktober 1998, S. 2.

Es ist richtig, dass der Sicherheitsrat seine Aussagen zum Zustand im Kosovo auf das Kapitel VII gestützt hat. Er hat aber trotz der Bemühungen der USA nicht die Konsequenz von Zwangsmaßnahmen nach Art. 42 UN-Charta gezogen. Insofern sprachen “Sinn und Logik” gerade nicht für ein militärisches Tätigwerden, sondern für weitere friedliche diplomatische und politische Vermittlungen. Er hat in Res. 1199 ausdrücklich beschlossen, “weitere Schritte und zusätzliche Maßnahmen zur Erhaltung oder Wiederherstellung des Friedens und der Stabilität in der Region zu prüfen, falls die in dieser Resolution sowie in Resolution 1160 (1998) geforderten konkreten Maßnahmen nicht getroffen werden.” Das ist deutlich genug, um militärische Maßnahmen vorerst auszuschließen. Fehlt ein ausdrückliches Mandat des UN-Sicherheitsrats, so verstößt eine militärische Intervention gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot.
                                                                                                                                                                                       
g) Humanitäre Intervention?
Die einzige Rechtfertigung, die noch eine Ausnahme vom Gewaltverbot begründen könnte und die über den Kosovo-Einsatz hinaus auch für das Neue Strategische Konzept von Bedeutung wäre, ist die “humanitäre Intervention”. Darunter wird der Einsatz bewaffneter Gewalt zur Verhinderung und Beseitigung blutiger Unterdrückung und massiver Menschenrechtsverletzungen in einem Drittstaat verstanden.

Vgl. M. Bothe, in: Graf Vitzthum (Hrsg.) Völkerrecht, Berlin 1997, VII Rdnr. 19; K. Doehring, Völkerrecht a.a.O., 1008 ff.; U. Beyerlin, Humanitarian Intervention, Encyclopaedia of Public International Law (EPIL) 2/1995, S. 926 ff.; K. Hailbronner, Die Grenzen des völkerrechtlichen Gewaltverbots, in: Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht (DGVR) Bd. 26, 1986, S. 97 ff.; B. O. Bryde, Verpflichtungen erga omnes aus Menschenrechten, in: Berichte der DGVR, Bd. 33, 1994, S. 185 ff.; M. Pape, Humanitäre Intervention. Zur Bedeutung der Menschenrechte in den Vereinten Nationen, Baden-Baden 1997; J. Bartl, Die humanitäre Intervention durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im ‚Failed State‘, Frankfurt a.M. etc., 1999; T. Debiel, F. Nuscheler (Hrsg.), Der neue Interventionismus. Humanitäre Einmischung zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Bonn 1996.

Die neueren Interventionen vor allem der USA, wie die Einrichtung der Flugverbotzonen über dem Irak und ihre ständige Bombardierung, die Angriffe auf eine Pharmafabrik im Sudan und ein Camp in Afghanistan, die erneute Bombardierung Bagdads im Dezember 1998 und schließlich die Bombardierung Jugoslawiens seit März 1999, aber auch die Einrichtung einer Schutzzone im Nordirak durch den UN-Sicherheitsrat im Jahr 1991 haben die Diskussion um die “humanitäre Intervention” wieder stark angeregt. Es hat etliche Versuche gegeben, den Kosovo-Einsatz der NATO als besondere Form der Krisenbewältigung mit der Figur der “humanitären Intervention” völkerrechtlich zu rechtfertigen.

Vgl. H. Wilms, Der Kosovo-Einsatz und das Völkerrecht, in: Zeitschrift für Rechtspolitik (ZPR), 6/1999, S. 227 ff.; D. Thürer, Die NATO-Einsätze in Kosovo und das Völkerrecht, in Neue Züricher Zeitung v. 3. April 1999; E. Klein, Keine innere Angelegenheit, in: FAZ v. 21. Juni 1999; K. Ipsen, a.a.O. S. 19 ff.; Ch. Tomuschat, Völkerrechtliche Aspekte des Kosovo-Konflikts, in: Die Friedens-Warte 74/1999, S. 33 ff.; R. Scholz, Focus v. 12. April 1999, S. 30; Ch. Greenwood, Gibt es ein Recht auf humanitäre Intervention?, in: H. Brunkhorst (Hrsg.), Einmischung erwünscht? Menschenrechte und bewaffnete Intervention, Frankfurt 1998, S. 15 ff.; St. Oeter, Humanitäre Intervention und Gewaltverbot: Wie handlungsfähig ist die Staatengemeinschaft?, in: H. Brunkhorst (Hrsg.) a.a.O. S. 37 ff. 

Die Versuche sind nicht neu, die “humanitäre Intervention” als dritte Ausnahme vom zwingenden Gewaltverbot des Art. 2. Z. 4 UN-Charta als Völkergewohnheitsrecht durchzusetzen. Sie knüpfen an die unbestreitbare Tatsache an, dass die Menschenrechte im Bewusstsein aller Gesellschaften und Staaten eine immer größere Akzeptanz und Bedeutung erlangt haben. Diese Entwicklung spiegelt sich zwar in zahlreichen Konventionen, der Anrufung der Menschenrechte bei fast jeder Gelegenheit in der Außenpolitik und einer unübersehbaren Flut der literarischen Produktion über die Menschenrechte wieder, nicht aber in einer durchgehend verbesserten Bilanz ihrer Garantie. Der Schutz der Menschenrechte lässt weltweit stark zu wünschen übrig und dieses Defizit wird vornehmlich dem Mangel an Instrumenten zur Durchsetzung und Sanktion angelastet. Aber nicht nur das. In der Konfrontation von Menschenrechten und Völkerrecht (Gewaltverbot) wird dem Menschenrechtsschutz eine grundsätzliche Höherwertigkeit eingeräumt gegenüber dem Friedensgebot, dem Gewaltverbot und der Souveränität. Die Rangordnung der UN-Charta mit der Ächtung des Krieges und der Gewalt zwischen den Staaten an der Spitze und der Sicherung und Förderung der Menschenrechte darunter als in erster Linie innerstaatlich zu regelndes Problem, wird umgekehrt: erst die Menschenrechte dann das Gewaltverbot.

Darüber hinaus sind die Begründungen unterschiedlich: Sie stellen auf die wie auch immer hervorgerufene Unfähigkeit des UN-Sicherheitsrats ab, sein Gewaltmonopol zu benutzen, sowie darauf, dass schwerste Menschenrechtsverletzungen nicht unter dem Schutz der UN-Charta stehen und daher die “humanitäre Intervention” nicht in den Schutzbereich des Gewaltverbots und des Souveränitätsschutzes falle. Ferner wird argumentiert, dass sich die “humanitäre Intervention” gar nicht gegen die “staatliche Unversehrtheit” oder “politische Unabhängigkeit” i. S. des Art. 2 Z. 4 wende, sondern gerade die Ziele der Vereinten Nationen i. S. des Art. 1 UN-Charta verwirklichen wolle. Sowohl in politischem als auch wissenschaftlichem Gewand wird die Ansicht vorgetragen, dass die “humanitäre Intervention” gar nicht den Krieg, sondern die Rettung von Menschenleben zum Ziel habe und insoweit auch nicht in der UN-Charta geregelt sei. Da schwerste Verletzungen der Menschenrechte nach dem sog. erga-omnes-Prinzip alle Staaten der Staatengemeinschaft gleichzeitig in ihren Rechten verletzten, seien diese auch jeweils zu Sanktionen bis hin zur militärischen Aktion befugt.

So z.B. H. Wilms, a.a.O., S. 230.

Abgesehen davon, dass Krieg nicht durch das politische Ziel der Bomben, sondern durch die Mittel der Zerstörung definiert wird, taugt das erga-omnes-Prinzip nicht dazu, eine dritte Ausnahme vom Gewaltverbot gegen die UN-Charta zu begründen. Das Prinzip würde faktisch jedem Staat die Möglichkeit eröffnen, überall auf der Welt zu intervenieren, wo nach seiner Ansicht die Menschenrechte grob verletzt werden. Die Intervention würde weit über die Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta hinausgehen, die nur gegen eine direkte Aggression nicht aber gegen eine allgemeine Verletzung des Völkerrechts, so schwer sie auch sein mag, erlaubt ist.

Vgl. K. Hailbronner, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, Berlin 1997, III Rdnr. 197.

Die “humanitäre Intervention” war bereits in der Epoche des klassischen Völkerrechts als Rechtsinstitut äußerst umstritten. Die Wissenschaft war gespalten und präsentierte bereits alle Argumente des Für und Wider, die auch jetzt wieder in der Diskussion sind. Vor allem die angelsächsischen Autoren bildeten den Kern der Befürworter der humanitären Intervention, indem sie die mangelnde positivrechtliche Verankerung der Humanität im Völkerrecht durch eine höherrangige naturrechtliche Geltung zu begründen suchten.

Vgl. M. Pape, a.a.O. S. 85 ff.; W. G. Grewe, Epochen der Völkerrechtsgeschichte, Baden-Baden 1984, S. 576 ff.

Argumente, die sich nicht auf die naturrechtliche Tradition stützten, waren die Gleichen, die auch heute wieder in der Diskussion auftauchen: “Wenn eine Regierung, obgleich vollkommen in den Grenzen ihrer souveränen Rechte handelnd, die Rechte der Menschlichkeit verletzt, sei es durch Exzesse der Ungerechtigkeit und Grausamkeit, die zutiefst unsere Sitten und unsere Zivilisation verletzen, so gibt es ein legitimes Interventionsrecht. Denn so achtenswert die Souveränitätsrechte und die Unabhängigkeit der Staaten auch sein mögen, so gibt es doch noch etwas höher zu achtendes, nämlich das Recht der Menschlichkeit oder der menschlichen Gesellschaft, das nicht beleidigt werden darf. Ebenso wie im Staate die Freiheit des Individuums beschränkt werden muss und beschränkt wird durch das Recht und die Sitten der Gesellschaft, so muss auch die individuelle Freiheit der Staaten durch die Rechte der menschlichen Gesellschaft eingeschränkt werden.”

M. E. Arntz, Revue de Droit Internationale VIII (1876), S. 673 in der Übersetzung von W. G. Grewe, a.a.O. S. 582 ff.

Die Konstruktion einer rechtsfreien aber dennoch höherrangigen Moral- und Sittenordnung war für die eher positivistisch orientierten kontinentaleuropäischen Autoren nicht akzeptabel. Sie beharrten auf der Souveränität der Staaten und bestritten generell einen übergeordneten Grundsatz des Menschenrechtsschutzes als Rechtsgrundlage der Intervention. Die Gefahr der willkürlichen Definition und des Missbrauchs des humanitären Arguments war schon damals ein zentrales Argument.

Vgl. A. Pauer, Die humanitäre Intervention. Militärische und wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen zur Gewährleistung der Menschenrechte, Basel, Frankfurt a.M. 1985, S. 30 ff.

Diese Gefahr ist es auch, die die Diskussion um die “humanitäre Intervention” im modernen Völkerrecht der Vereinten Nationen nach 1945 mitbestimmt. Die rechtlichen Voraussetzungen haben sich jetzt allerdings grundlegend geändert. Nach der Ächtung des Angriffskrieges im Briand-Kellogg-Pakt von 1928 erweiterte die UN-Charta das Kriegsverbot zu einem generellen Gewaltverbot, Art. 2 Z. 4, und entzog jeglicher Einmischung in die inneren Angelegenheiten souveräner Staaten die rechtliche Legitimation, Art. 2 Z. 7 UN-Charta. Spätestens Anfang der siebziger Jahre war an dem absoluten völkerrechtlichen Verbot einer militärischen Intervention, aus was für Gründen auch, kein Zweifel mehr. Die berühmte Deklaration über die Grundprinzipien des Völkerrechts formulierte dies ganz eindeutig: 

“Jeder Staat hat die Pflicht, in seinen internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt zu unterlassen. Eine solche Androhung oder Anwendung von Gewalt stellt eine Verletzung des Völkerrechts und der Charta der Vereinten Nationen dar und darf niemals als Mittel zur Beilegung internationaler Streitfragen angewandt werden.
Ein Angriffskrieg stellt ein Verbrechen gegen den Frieden dar, das die Verantwortlichkeit auf Grund des Völkerrechts nach sich zieht.”

Deklaration über die Prinzipien des Völkerrechts betreffend die freundschaftlichen Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten in Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen, Resolution der UN-Generalversammlung 2625 (XXV) v. 24. 10. 1970, auch “Friendly-Relations”- oder Prinzipien-Deklaration genannt.

So wie die Erweiterung des Kriegs- zum Gewalt- und Interventionsverbot hat auch der Menschenrechtsschutz einen beträchtlichen Entwicklungssprung nach 1945 getan. Denn nicht nur Krieg und Zerstörung, sondern auch KZ und Völkermord gehörten zur Erfahrung der Staaten, als sie sich in San Francisco zur Gründung der Vereinten Nationen und zur Verabschiedung ihrer Charta versammelten. Wenn es auch nicht gelang, den Menschenrechten ein eigenes Kapitel in der Charta zu widmen, so wurden sie doch nicht ausgeschlossen. An insgesamt sieben Stellen wird ihr Schutz als wesentliches Ziel der Vereinten Nationen erwähnt. Doch ihre inhaltliche Präzisierung gelang erst in weiteren Schritten über die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 zu den beiden Pakten über bürgerliche und politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte von 1966, die 1976 für etwa 50 der insgesamt 150 Mitgliedstaaten der UNO verbindlich wurden – bis hin zu den zahlreichen Sonderkonventionen zum Schutz besonders gefährdeter Menschenrechtsbereiche (z.B. Folter, Völkermord, Apartheid, Rassendiskriminierung, Kinder, Frauen etc.). Das Hauptziel und die zentrale Aufgabe der UNO bleiben jedoch die Friedenssicherung, worunter sich die anderen Ziele einzureihen haben. Dies macht zum einen Art. 103 UN-Charta deutlich: “Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.” Tritt also das Gewaltverbot der Friedenssicherung in Konkurrenz zu einer Verpflichtung aus einer der Menschenrechtspakte und -konventionen, so hat das Gewaltverbot Vorrang. Dies ergibt sich zum anderen auch aus der Prinzipiendeklaration von 1970, an deren Spitze das Gewaltverbot sowie die Unabhängigkeit und Souveränität der Staaten rangieren.

Vgl. N. Paech, G. Stuby, Machtpolitik und Völkerrecht in den internationalen Beziehungen, Baden-Baden 1994, S. 231.

Erst an fünfter Stelle wird das Prinzip der “internationalen gegenseitigen Zusammenarbeit zur Lösung wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Probleme und zur Stärkung der Menschenrechte” erwähnt. Eine Verknüpfung beider Prinzipien derart, dass die Sicherung der Menschenrechte eine Ausnahme vom Gewaltverbot zulasse oder gar erfordere, ist im System der UN-Charta also nicht angelegt. Dies hat der Internationale Gerichtshof (IGH) 1986 in seinem Urteil im Rechtsstreit Nicaraguas gegen die USA noch einmal unterstrichen: 

“Die Vereinigten Staaten mögen ihre eigene Einschätzung hinsichtlich der Achtung der Menschenrechte in Nicaragua haben, jedoch kann die Anwendung von Gewalt keine geeignete Methode sein, die Achtung der Menschenrechte zu überwachen oder zu sichern. Hinsichtlich der ergriffenen Maßnahmen (ist festzustellen), dass der Schutz der Menschenrechte, ein strikt humanitäres Ziel, unvereinbar ist mit der Verminung von Häfen, der Zerstörung von Ölraffinerien, oder ... mit der Ausbildung, Bewaffnung und Ausrüstung von Contras. Das Gericht kommt zu dem Ergebnis, dass das Argument, das von der Wahrung der Menschenrechte in Nicaragua hergeleitet wird, keine juristische Rechtfertigung für das Verhalten der USA liefern kann.”

Military and Paramilitary Acticities case, International Law Reports (ILR) 468/469, para. 268 (eigene Übersetzung).

Dieser juristische Befund wird auch von den meisten Befürwortern einer humanitären Intervention nicht bestritten. Ihre Argumentation läuft auf dem zur UN-Charta parallelen Pfad des Völkergewohnheitsrechts. Das in der UN-Charta positivierte Recht soll in dieser entscheidenden Frage des Schutzes der Menschenrechte vom Gewohnheitsrecht überholt und zu einem Paradigmawechsel geführt haben.

So in jüngster Zeit die bereits zitierten K. Doehring, Völkerrecht, Heidelberg 1998, Rdnr. 1008 ff.; H. Wilms, Der Kosovo-Einsatz und das Völkerrecht, a.a.O.; E. Klein, Keine innere Angelegenheit, FAZ  v. 21. Juni 1999, S. 15; D. Thürer, Die NATO-Einsätze in Kosovo und das Völkerrecht, NZZ v. 3. April 1999; H. F. Köck, Legalität und Legitimität militärischer Gewalt, in: Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht 54/1999, S. 133 ff.; Ch. Greenwood, Gibt es ein Recht auf Intervention? Europa-Archiv 4/1993, S. 93 ff.; St. Oeter, Humanitäre Intervention und Gewaltverbot: Wie handlungsfähig ist die Staatengemeinschaft? A.a.O. S. 37 ff.
 
Um diesen “Fortschritt” im Völkerrecht zu belegen, bedarf es allerdings des Nachweises einer Praxis der Staaten, die nicht nur gelegentlich und zufällig, sondern mit einer gewissen Dauer und Stetigkeit erfolgt. Diese Praxis muss zudem den Rückschluss erlauben, dass sich bei den Staaten eine Überzeugung vom Rechtswandel gebildet hat, dem sie sich für die Zukunft bindend verpflichtet fühlen. Sie müssen also mit ihrem Handeln gleichsam einen Präzedenzfall schaffen wollen, der auf die Veränderung der alten Rechtsregel abzielt. Entscheidend für die Rechtssetzung und -entwicklung neben der Rechtsschöpfung durch Vertrag  sind demnach zwei Elemente: ein objektives, die Praxis der Staaten, und ein subjektives, die Überzeugung von der rechtlichen Verbindlichkeit.

Vgl. N. Paech, G. Stuby, a.a.O. S. 383 ff.; W. Heintschel v. Heinegg, in: K. Ipsen, Völkerrecht, 1990, § 16.

Der Nachweis ist oft nicht leicht zu führen und bedarf wegen der grundsätzlichen Bedeutung jeglichen Rechtswandels für die Staatenwelt kritischer Überprüfung und genauesten Nachweises. Insbesondere wird die Begründung nicht überzeugender, wenn man in dem Fall, dass dieser Nachweis nicht gelingt, die allgemein anerkannten Kriterien in Frage stellt und im Interesse seines eigenen Ergebnisses neu definiert und umgeht. 

So etwa St. Oeter, a.a.O. S. 48 ff.

Nun bietet die zeitgenössische Staatenpraxis in der Tat kaum eine geeignete Grundlage für die Annahme, dass sich die humanitäre Intervention gleichsam als dritte Ausnahme vom Gewaltverbot neben Art. 51 und 39/42 UN-Charta etabliert hat. Wir haben dabei zwei unterschiedliche Konstellationen zu berücksichtigen: die Intervention zum Schutz eigener Staatsangehöriger im Ausland und die Intervention zum Schutz Fremder in deren eigenem Staat. Der humanitäre Charakter von Befreiungsaktionen wie die von Entebbe 1976 durch die Israelis oder des gescheiterten Versuchs der USA im Iran 1980, die als Geiseln genommenen Botschaftsangehörigen zu befreien, sind noch einsichtig, da es ausschließlich um die eigenen Staatsangehörigen ging. Ihnen wurde in der Öffentlichkeit ein gewisses Verständnis entgegengebracht. Gleichwohl wurden sie von der deutschen Kritik als eindeutiger Verstoß gegen das Gewaltverbot abgelehnt.

Überblick über die juristischen Positionen bei D. Blumenwitz, Die humanitäre Intervention, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 47/94 v. 25. November 1994, S. 3 ff., 5 ff. 

Aktionen jedoch wie die Besetzung Grenadas im Jahr 1983, der Einfall in Panama 1989, um des einstigen Verbündeten Noriega habhaft zu werden oder die schon erwähnte aktive Unterstützung der Contras gegen Nicaragua, die zunächst alle als “humanitäre Interventionen” zu rechtfertigen versucht wurden, haben bereits dem Menschenrechtskriterium nicht standgehalten. Auch Indiens Intervention in Ostbengalen im Jahr 1971 zur Unterstützung des Sezessionsprozesses, der Einmarsch Tanzanias in Uganda im Jahr 1979, um die Regierung Idi Amin zu stürzen sowie der Einmarsch Vietnams im gleichen Jahr in Kampuchea, um dem mörderischen Regime Pol Pots ein Ende zu machen, wurden nicht als “humanitäre Interventionen” akzeptiert. Alle intervenierenden Regierungen beriefen sich wegen Grenzkonflikten auf das Recht zur Selbstverteidigung nach Art. 51 UN-Charta. Und wenn auch nur Vietnam mit harten Sanktionen durch die USA und die VR China bedacht wurde, die Folgenlosigkeit für die beiden anderen Interventionsstaaten, bzw. das stillschweigende Einverständnis sollten nicht über die grundsätzliche Ablehnung derartiger Aktionen in der Staatenwelt hinwegtäuschen.

Vgl. Ch. Greenwood, a.a.O., S. 17 mit weiteren Nachweisen.

Es wäre also eher abenteuerlich, aus diesen oder anderen Aktionen einseitiger Interventionen einen Wandel des Völkergewohnheitsrechts ableiten zu wollen. Zudem sahen die Staaten keinen Anlass, in Regionen mit schwersten Menschenrechtsproblemen wie Tibet, Ost-Timor, Ruanda, Kurdistan, Sierra Leone oder Uganda einzugreifen. Zwar bedeutet ein Interventionsrecht noch keine Pflicht zur Intervention, die zahlreichen Aufforderungen jedoch, etwas gegen die ganz offensichtlichen Menschenrechtsverletzungen zu unternehmen, wurden immer mit dem klassischen Argument des Einmischungsverbots zurückgewiesen.

Etwas anderes könnte sich allerdings aus der jüngeren Praxis des Sicherheitsrats ergeben. Seit 1991 hat er sich mit einer Reihe von Konflikten befasst, die klassischerweise als Bürgerkriegssituationen bezeichnet werden müssten und eine innere Angelegenheit des jeweiligen Staates sind. Dennoch hat sich die UNO – und das ist eine neue Entwicklung – veranlasst gesehen, entgegen dem Einmischungsverbot des Art. 2 Z. 7 UN-Charta u. a. auch mit militärischen Mitteln einzugreifen. Allerdings hatte der UNO-Sicherheitsrat schon früher in Menschenrechtsfragen zu Zwangsmaßnahmen nach Art. 41 UN-Charta gegriffen, als er am 16. Dezember 1966 mit der Resolution 232 die einseitige Unabhängigkeitserklärung der weißen Minderheitsregierung in Rhodesien mit einem Wirtschaftsboykott beantwortete, und am 4. November 1977 gegen die Apartheid-Politik der südafrikanischen Regierung mit der Res. 418 ein Waffenembargo verhängte. Zu Maßnahmen nach Art. 42 konnte er sich aber nicht entschließen.

 Zum ersten Mal ergriff der UNO-Sicherheitsrat nach dem Kuweit-Konflikt im April 1991 die Initiative gegen den Irak, als dieser mit einer blutigen Unterdrückungskampagne gegen die aufständischen Kurden im Norden und die Schiiten im Süden des Landes vorging. Offensichtlich in der noch frischen Erinnerung an den Einsatz von Giftgas in Halabscha  im Jahr 1988, verurteilte der UN-Sicherheitsrat in seiner Resolution 688 “die in vielen Teilen Iraks, insbesondere auch in allerjüngster Zeit in den kurdischen Siedlungsgebieten, stattfindende Unterdrückung der irakischen Zivilbevölkerung, deren Folgen den Weltfrieden und die internationale Sicherheit in der Region bedrohen.” 

Die Bedrohung sah er vor allem in “dem massiven Strom von Flüchtlingen über die internationalen Grenzen” und forderte den Irak auf, “internationalen humanitären Organisationen sofortigen Zugang zu allen hilfsbedürftigen Personen in allen Teilen Iraks zu gewähren.”

UNSR Res. 688 v. 5. April 1991 mit zehn gegen drei Stimmen (Kuba, Jemen, Simbabwe) bei zwei Enthaltungen (VR China, Indien).
 
Die Tatsache, dass die Resolution nicht ausdrücklich auf Kapitel VII Bezug nahm, weder kollektive Zwangsmaßnahmen vorsah, noch den Einsatz von Luft- und Bodenstreitkräften durch eine Reihe von Ländern unter Führung der USA und Großbritanniens zur Sicherung der sog. save haven für die kurdische Bevölkerung autorisierte, hat zu sehr kontroversen Diskussionen  geführt, ob derartige Beschlüsse dem Sicherheitsrat in Zukunft als neuartiges Interventionsmodell dienen sollte.

Vgl. P. Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, London, New York 1997, S. 399 ff.; Ch. Tomuschat, Die Intervention im heutigen System der Weltverfassung, in: Hartmut Jäckel (Hrsg.), Ist das Prinzip der Nichteinmischung überholt?, Baden-Baden 1995, S. 29 ff.; Anders allerdings St. Oeter, a.a.O., S. 45, der die “Operation Provide Comfort” genannte Aktion der Alliierten als typische “humanitäre Intervention” ohne UNO-Mandat interpretiert und die Resolution 688 nicht einmal erwähnt.

Die später einseitig von den USA und Großbritannien deklarierten Flugverbotszonen über dem Norden und Süden konnten sich weder auf irgendeinen Beschluss des UN-Sicherheitsrates noch die Zustimmung des Iraks berufen. Für die dort fast täglich stattfindenden Luftkämpfe und Bombardierungen nehmen die beiden Länder ein äußerst zweifelhaftes Recht auf Selbstverteidigung in Anspruch: Sie würden lediglich auf die Bedrohung alliierter Flugzeuge bei der Überwachung der Flugverbotszonen militärisch reagieren – wobei schon die Beschränkung der irakischen Souveränität durch die Verfügung der Zonen ohne rechtliche Grundlage war.

Ganz anders war die Situation, als der Sicherheitsrat ein halbes Jahr später mit der Resolution 713 ein Waffenembargo gegen die Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien (SFRJ) aussprach. Der Sicherheitsrat behandelte die Situation noch als Bürgerkrieg, sah aber in der Fortsetzung der Kämpfe in Jugoslawien eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. 

UNSR Res. 713 v. 25. September 1991.

Diese Resolution wurde ebenso wie die nachfolgende Resolution 721, mit der eine Friedenstruppe in Kroatien eingerichtet wurde, mit der Zustimmung der jugoslawischen Regierung verabschiedet. Erst als sich die Kämpfe nach der Unabhängigkeitserklärung von Slowenien und Kroatien internationalisierte, sah der Sicherheitsrat in der verbliebenen Restrepublik Jugoslawien den Aggressor, und gründete seine wirtschaftlichen Sanktionen gegen Serbien und Montenegro,

UNSR Res. 757 v. Mai 1992.

das militärische Flugverbot über Bosnien und die Überwachung und Durchsetzung des Wirtschaftsembargos mit Hilfe von Kriegsschiffen in der Adria eindeutig auf Kapitel VII.

UNSR Res. 752 v. 15. Mai 1992; Res. 764 v. 13. Juli 1992; Res. 770 v. Juli 1992.

Sieht man einmal von der weitgehenden Ausschaltung der UNO zugunsten des NATO-Einsatzes ab, so zeigt sich die Bereitschaft der UNO, auch in Bürgerkriegssituationen und gegen den Willen des betroffenen Staates notfalls mit militärischen Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII zu intervenieren.

Diese Entwicklung wurde noch deutlicher, als der Sicherheitsrat auf den sichtbaren Zerfall Somalias reagieren musste. Die bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen den verschiedenen Clans nach dem Sturz von Präsident Siad Barre Anfang 1991 zerstörten die staatlichen Strukturen und erzeugten Hungersnot und Armut. Aber dieser Zerfall und die Flüchtlinge stellten nicht unbedingt eine Gefahr für den internationalen Frieden dar. Dennoch stellte der Sicherheitsrat dies fest und verhängte ein vollständiges Waffenembargo mit dem Ziel, Frieden und Stabilität in Somalia herzustellen.

UNSR Res. 733 v. 23. Januar 1992. Vgl. insgesamt J. Bartl, Die humanitäre Intervention durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen im ‚Failed State”. Das Beispiel Somalia, Frankfurt a.M. u.a., 1999.

Spätere Resolutionen autorisierten die Entsendung von Friedenstruppen (UNOSOM) als klassische peace-keeping-forces mit Zustimmung der noch irgendwie vorhandenen Behörden. Als die UNO jedoch nicht in der Lage war, das volle Kontingent aufzubringen und die Verteilung der Hilfsgüter nicht mehr gesichert werden konnte, stellte der Sicherheitsrat im Dezember 1992 fest, dass die menschliche Tragödie, die durch die Behinderung der Verteilung von Hilfsgütern bewirkt wurde, eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit darstellt und übertrug den USA ausdrücklich das Mandat zu einer militärischen Operation, um gemeinsam mit anderen Staaten die humanitären Hilfeleistungen zu gewährleisten. 

UNSR Res. 794 v. 3. Dezember 1992. An der Operation nahmen außerdem Einheiten aus Frankreich, Belgien und anderen Ländern teil, das Oberkommando lag bei den amerikanischen Truppen. Die Operation lief getrennt von den vor Ort befindlichen UNOSOM-Truppen.

Auch hier wird deutlich, dass die UNO bereit war, sich von der traditionellen Vorstellung zu lösen und einen Bürgerkrieg auch als Gefährdung des internationalen Friedens einzustufen und mit militärischen Zwangsmaßnahmen nach Art. 42 UN-Charta einzugreifen. Der Sicherheitsrat konnte sich nicht der Konsequenz entziehen, dass dort, wo eine verzweifelte Menschenrechtslage in Gewalt umgeschlagen ist, sein Instrumentarium aus dem Kapitel VII gefragt ist. Diese sollte sich in weiteren Resolutionen noch fortentwickeln.

Der nächste Konflikt, der den Sicherheitsrat herausforderte, war der Militärputsch in Haiti im September 1991, mit dem Präsident Aristide gestürzt wurde und in dessen Folge es zu erheblichen Flüchtlingsströmen kam. Zweifellos spielte die geographische Nähe zu den Vereinigten Staaten und deren naheliegende Interessen eine Rolle, dass der Sicherheitsrat ein Waffen- und Erdölembargo auf der Basis von Art. 41 des Kapitel VII über Haiti verhängte, um die Demokratie wiederherzustellen.

UNSR Res. 841 v. 16. Juni 1993. Vgl. zur Geschichte von Putsch und Intervention in Haiti M. Aguirre, J. A. Sanahuja, Haiti: Demokratie durch Eimischung? In: T. Debiel, F. Nuscheler (Hrsg.), Der neue Interventionismus, Bonn 1996, S. 155 ff.

Als die versprochenen Veränderungen nicht eingehalten wurden, autorisierte er eine multinationale Streitkraft unter dem Oberbefehl der USA, “alle notwendigen Mittel zu ergreifen”, um die Rückkehr des Präsidenten Aristide und die Wiederherstellung der gesetzmäßigen Autorität zu erzwingen.

UNSR Res. 940 v. 31. Juli 1994.

Die Operation “Uphold Democracy” war im Kern eine US-amerikanische Intervention und insofern durchaus erfolgreich, als sie ohne größere Verluste Haiti im Herbst 1994 einnahm und Aristide als Präsident zurückbrachte. Sehen wir von der berechtigten Kritik an der Autorisierung der ehemaligen Kolonial- und hegemonialen Regionalmacht zu solch einem Unternehmen ab, 

Vgl. R. Falk, The Haiti Intervention: A Dangerous World Order Precedent for the United Nations, Harvard International Law Journal 36/1995, S. 341 ff.

so ist die Bereitschaft des Sicherheitsrats bemerkenswert, nunmehr in Einzelfällen auch die Verletzung demokratischer Verfassungsregeln als Friedensbedrohung einzustufen.

Schließlich verdient die Reaktion des Sicherheitsrats auf die Weigerung Libyens Beachtung, die beiden der terroristischen Akte gegen PAN AM Flight 103 (Lockerbie) und Union de Transport Flight 772 Verdächtigen für ein Gerichtsverfahren zu überstellen. Diese Weigerung wertete der Sicherheitsrat als Mangel der Distanzierung vom Terrorismus und deshalb als Bedrohung des internationalen Friedens und Sicherheit.

UNSR Res. 748 v. 31. 3. 1992, der IGH hat diese Resolution in seiner Entscheidung über eine einstweilige Anordnung gegen Libyen als wirksam und daher für alle Staaten beachtlich erklärt, ICJ Reports 1992, S. 114 ff., (126).

Das Problem der Anschläge auf Flugzeuge und die mögliche Unterstützung durch einen Staat hat zweifellos internationale Dimensionen aber die Frage der Auslieferung gehört eindeutig zur domaine réservée eines jeden Staates. Wie dem auch sei, auch diese Resolution zeigt, dass der  Sicherheitsrat bereit ist, den Begriff der Bedrohung des internationalen Friedens in Art. 39 UN-Charta weit zu interpretieren und seine Interventionsmöglichkeiten nicht auf zwischenstaatliche kriegerische Auseinandersetzungen zu beschränken.

Aus diesen Beispielen kollektiver Zwangsmaßnahmen des UNO-Sicherheitsrats folgt für die Frage nach der völkerrechtlichen Bewertung der “humanitären Intervention” zunächst der immer wieder in Frage gestellte Beweis der Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrats auch in Fällen schwerer Menschenrechtsverbrechen wie Völkermord und ethnische Säuberungen. Der Wortlaut des Art. 39 UN-Charta hindert ihn nicht, humanitäre Katastrophen in einem Land als “Bedrohung oder Bruch des Friedens” anzusehen und mit Zwangsmaßnahmen “humanitär” zu intervenieren. Selbst wenn die Gründungsstaaten der UNO in erster Linie an zwischenstaatliche Kriege gedacht haben mögen, tut sich hier keine Gesetzeslücke auf, die durch einzelne Staaten und ihre Truppen geschlossen werden müsste. In dieser Richtung hat auch kein Gewohnheitsrecht die UN-Charta überholt. 

Als Ergebnis kann jene Erklärung des britischen Außenministeriums zitiert werden, die schon 1986 abgegeben wurde und auch heute noch gilt:

“The overwhelming majority of contemporary legal opinion comes down against the existence of a right of humanitarian intervention, for three main reasons: first, the UN Charter and the corpus of modern international law do not seem to specifically incorporate such a right; secondly, State practice in the past two centuries, and especially since 1945, at best provides  only a handful of genuine cases of humanitarian intervention, and, on most assessments, none at all; and finally, on prudential grounds, that scope for abusing such a right argues strongly against its creation... In essence, therefore, the case against making humanitarian intervention an exception to the principle of non-intervention is that its doubtful benefits would be heavily outweighed by its costs in terms of full respect for international law.”

UK Foreign Office Policy Document No. 148, British Yearbook of International Law 57/1986, S. 614. 

Der oft beschworene Wandel des Völkerrechts hat die humanitäre Intervention bisher nicht als Ausnahme von dem Prinzip der Nicht-Intervention akzeptiert. Die historische Erfahrung des Missbrauchs durch einzelne Mächte und die schützende Funktion der Souveränität zugunsten schwacher Staaten überwiegen immer noch bei der Ablehnung der humanitären Intervention gegenüber Erwägungen, sie zur Lösung menschenrechtlicher Probleme in Drittstaaten zuzulassen. Allenfalls auf der Basis der Art. 39 und 42 UN-Charta verfügt der UNO-Sicherheitsrat über ein Recht zur humanitären Intervention.

H. M., vgl.U. Beyerlin, Humanitarian Intervention, in: EPIL 3/1982, S. 211 ff.; I. Brownlie, Humanitarian Intervention, in: J. N. Moore (Hrsg.), Law and Civil War in the Modern World, 1974, S. 217 ff.; M. Bothe, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 1997, VII Rdnr. 19; H. Fischer, in: K. Ipsen, Völkerrecht, München 1990, § 57 Rdnr. 26; P. Malanczuk, Akehurst’s modern Introduction to International Law, a.a.O. 1997, S. 19 f., 221; A. Verdross, B. Simma, Universelles Völkerrecht, Berlin 1984, § 284; A. Randelzhofer, in: B. Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, München 1991, Art. 2 Z. 4 Rdnr. 30, 49 ff.; O. Kimminich, a.a.O., S. 430 ff., 439 ff.; M. Pape, Humanitäre Intervention, S. 92 ff.; B. Simma, NATO, The UN and the Use of Force, a.a.O. S. 1 ff.; O. Schachter, International Law in Theorie and Practice, 1991, S. 128; Antonio Cassese, Self-Determination of Peoples, 1995, S. 199 f.; A. Cassese, Ex iniuria ius oritur: Are we moving towards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community? European Yearbook of International Law, Vol. 10 No. 1, S. 23 ff., (27); Ph. Kunig, Humanitäre Intervention, in: Jahrbuch Dritte Welt 1994, S. 54; R. Merkel, Das Elend der Beschützten, in: DIE ZEIT v. 12. Mai 1999, S. 10; A. Pradetto, Die NATO, humanitäre Intervention und Völkerrecht, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament B 11/99, v. 12. März 1999, S.26 ff.; D. Deiseroth, Die rechtlichen Grenzen der NATO-Strategie, in: FR v. 25. Februar 1999, S. 19; M. Köhler, Wie guter Wille in schweres Unrecht führt, in: FAZ v. 22. Mai 1999; H. Weber, Rechtsverstoß, Fortentwicklung oder Neuinterpretation? In: FAZ v. 9. Juli 1999, S. 8; H. Weber, Auf dem Wege zu einem neuen Völkerrecht?, in: NZZ v. 7. Juli 1999, M. Bothe, B. Martenczuk, a.a.O., S. 130 f.; R. Zuck, Der Krieg gegen Kosovo, in: ZRP 6/1999, S. 225 ff. 

Die aktuelle Situation schließt allerdings nicht aus, dass sich in Zukunft ein Völkergewohnheitsrecht herausbildet, welches die militärische Intervention aus humanitären Gründen auch einzelnen Staatengruppen erlaubt. Akzeptieren wir den Bedeutungszuwachs, den die Menschenrechte in den internationalen Beziehungen erlangt haben und konfrontieren wir ihn mit der erschreckenden Bilanz der Menschenrechtsverletzungen in zahlreichen Ländern der Erde und dem mangelhaften Instrumentarium für die Durchsetzung und Garantie, so könnte die Forderung nach “humanitärer Intervention” auch ohne Ermächtigung durch den UNO-Sicherheitsrat weitere Unterstützung in der Staatengemeinschaft finden. Um allerdings aus einem derartigen Trend Völkergewohnheitsrecht entstehen zu lassen, das den gewaltsamen Schutz der Menschenrechte rechtfertigt, bedarf es genau und eng gefasster Voraussetzungen wie sie Antonio Cassese im Anschluss an den NATO-Angriff auf Jugoslawien vorgeschlagen hat.

Vgl. A. Cassese, a.a. O., S. 23 ff., 27 ff.; R. Falk, Die humanitäre Intervention und das Gewaltverbot in den internationalen Beziehungen, in: G. Hankel, G. Stuby (Hrsg.), Strafgerichte gegen Menschheitsverbrechen, Hamburg 1955, S. 500 ff. 

Neben dem unzweideutigen Nachweis grober, weitreichender und andauernder Menschenrechtsverletzungen, die Hunderten ja Tausenden von Opfern das Leben kosten, der Unfähigkeit des Sicherheitsrats, die Katastrophe zu stoppen und der Erschöpfung aller erdenklichen nichtmilitärischen Lösungen, fordert Cassese, dass der Zwang in keinem Fall von einer einzelnen Hegemonialmacht, sondern nur von einer Gruppe von Staaten ausgeführt werden darf und ausschließlich auf den Stop der Grausamkeiten und die Wiederherstellung der Achtung der Menschenrechte begrenzt bleiben muss. Obwohl der Autor alle Voraussetzungen beim NATO-Einsatz als erfüllt ansieht, hält er ihn dennoch für völkerrechtswidrig, da ein derartiges Gewohnheitsrecht noch nicht existiere.

So auch M. Bothe, B. Martenczuk, a.a.O. S. 130 f.

Die vergangenen Fälle einseitiger Interventionen waren in ihrer humanitären Begründung zumeist dubios und eher von schlechten Rechtfertigungsversuchen der Intervenienten begleitet als von dem Willen und der Überzeugung getragen, neues Völkergewohnheitsrecht zu etablieren. Wie wenig die “humanitäre Intervention” zudem eine Rolle in der neuen Krisenplanung der NATO-Staaten spielt, zeigt das noch während des Krieges der NATO verabschiedete Neue Strategische Konzept. In ihm ist der Schutz der Menschenrechte nur eine unter zahlreichen Aufgaben, die überwiegend den ökonomischen und strategischen Interessen der Verbündeten gelten. Die in Punkt 20 bis 24 aufgeführten Aufgaben der Ressourcensicherung, der Terror- und Sabotageabwehr, der Sicherung instabiler Regionen sind nicht mehr unter dem Begriff der “humanitären Intervention” unterzubringen. Auch diese Absicherung ökonomischer Interessen mit militärischen Mitteln ist bereits längere Zeit in der Diskussion. Sie ist schon in den Verteidigungspolitischen Richtlinien von 1992 und dem Weißbuch von 1994 enthalten (vgl. o. A. Sachverhalt). Als zukunftsweisendes Beispiel sei auf das bereits weit entwickelte Engagement der NATO in den kaukasischen und zentralasiatischen Staaten verwiesen. Es wird offiziell mit den großen Ölreserven und den politischen Instabilitäten im Kaukasus begründet. Beides zusammen berge ein großes Konfliktpotential in sich, weswegen sich das Regionalkommando Süd der NATO so frühzeitig, gleichsam präventiv dort engagiere.

So der Oberkommandierende des Regionalkommandos Süd (AFSOUTH), US-Admiral T. Joseph Lopez, vgl. H.-G. Ehrhart, O. Thränert, Die Rolle von NATO, EU und OSZE in der Kaspischen Region, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 43-44/98 v. 16. Okt0ber 1998, S. 37 ff. (38).

So problematisch es heute ist, die “humanitäre Intervention” rechtlich zu legitimieren, das Neue Strategische Konzept greift weit darüber hinaus. In ihm spielt ein humanitäres Krisenkonzept nur noch am Rande eine Rolle.

Als Ergebnis ist auch hier festzuhalten, dass die im Neuen Strategischen Konzept enthaltenen militärischen Maßnahmen der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung gegen einen anderen Staat ohne UN-Mandat gem. Art. 39/42 UN-Charta völkerrechtswidrig sind.

h) Rechtswidrigkeit der nuklearen Option
Schließlich stellt die Fortschreibung der nuklearen Option, d.h. des Ersteinsatzes von Nuklearwaffen in einer militärischen Auseinandersetzung zwar kein neues Element in der NATO-Strategie dar, aber auf Grund neuerer Entwicklungen unterliegt sie heute anderer juristischer Bewertung als noch vor einigen Jahren. 

Im Jahr 1996 antwortete die Bundesregierung auf eine Anfrage im Deutschen Bundestag zum Einsatz von Atomwaffen: “Die Bundesregierung sieht sich  ... in ihrer Auffassung bestärkt, dass bei Androhung des Einsatzes oder Einsatz von Nuklearwaffen Art. 2 Abs. 4 und Art. 51 UN-Charta – die Regeln der Verhältnismäßigkeit sowie die auf alle Waffen anwendbaren Regeln des Humanitären Völkerrechts – zu beachten sind ... (und) dass die Staatenpraxis noch nicht zu einem generellen Verbot von Nuklearwaffen gelangt ist. ... (Der) Besitz von Nuklearwaffen durch die Kernwaffenstaaten und die zugrundeliegende Abschreckungsstrategie (sind) nicht als völkerrechtswidrig zu betrachten. Die geltende Verteidigungsstrategie bleibt daher mit dem Völkerrecht vereinbar.”

Deutscher Bundestag, Drucksache 13/5906.
–  Anlage 13  –

Seit dem 8. Juli 1996, dem Tag an dem der IGH sein Gutachten zur Frage der Rechtmäßigkeit des Einsatzes von Nuklearwaffen veröffentlichte, ist diese Meinung der Bundesregierung nicht mehr haltbar. Der IGH kam nämlich zu dem Ergebnis, “dass die Androhung und der Einsatz von Atomwaffen grundsätzlich (“generally”) gegen diejenigen Regeln des Völkerrechts verstoßen würden, die für bewaffnete Konflikte gelten, insbesondere gegen die Prinzipien und Regeln des humanitären Völkerrechts.”

Eine eventuelle Ausnahme vom “grundsätzlichen” Verstoß sah der IGH in der Situation extremer Gefährdung eines Staates und formulierte deshalb im zweiten Absatz: “Jedoch kann der Gerichtshof angesichts der gegenwärtigen Lage des Völkerrechts und des ihm zur Verfügung stehenden Faktenmaterials nicht endgültig darüber entscheiden, ob die Androhung oder der Einsatz von Nuklearwaffen in einer extremen Situation der Selbstverteidigung, bei dem das Überleben eines Staates auf dem Spiel steht, rechtmäßig oder rechtswidrig wäre.”

Vgl. ICJ Advisory Opinion on the Legality of the threat or Use of Nuclear Weapons, ILM 35 (1996), S. 809 ff., zusätzliche Erklärungen und separate Meinungen der Richter S. 1343 ff. Wortlaut des Gutachtens auch in: Die Friedenswarte 71 (1996), H. 3, S. 321 ff., und in: Hartmut Hillgenberg, Das Gutachten-Verfahren vor dem IGH zur völkerrechtlichen Zulässigkeit von A-Waffen, S. 38 ff. Dort auch die Dokumentation der Position der deutschen Bundesregierung. Vgl. auch N. Paech, Nuklearwaffen vor dem Internationalen Gerichtshof, in: Kritische Justiz, 3/97, S. 345 ff.

Die Entscheidung erging mit sieben zu sieben Stimmen, wobei die Stimme des Vorsitzenden Mohammed Bedjaoui den Ausschlag gab. Das knappe Stimmenverhältnis täuscht über den Inhalt der Entscheidung, der sehr viel eindeutiger die Illegalität der Androhung und des Einsatzes von Nuklearwaffen unterstreicht. Denn drei Richter hatten sich gegen den zweiten Absatz ausgesprochen, da sie der Ansicht waren, dass Drohung und Einsatz absolut und unter allen denkbaren Umständen ohne jegliche Ausnahme verboten sind. Man kann also von einer Zehn-zu-vier-Entscheidung für die Völkerrechtswidrigkeit des Nukleareinsatzes sprechen, wobei die negativen Voten von den Richtern aus den USA, Großbritannien, Frankreich und Japan kamen.

Die NATO kann sich allerdings auf diesen zweiten Absatz und die “Verteidigungs-Klausel” nicht berufen. Seit dem Untergang der Sowjetunion und des Warschauer Paktes ist zwar nicht ebenfalls das Nuklearpotential der Staaten des alten “Ostblocks” untergegangen. Es ist aber nicht mehr auf die Staaten der NATO gerichtet und die ursprüngliche Feindkonstellation hat sich grundsätzlich verändert. Es gibt keine reale Bedrohung seitens des ehemaligen Feindes mehr. Auch geht keine reale Bedrohung vor den Staaten aus, bei denen einsatzfähige Massenvernichtungsmittel vermutet werden, von Israel über Indien und Pakistan bis China. In dem Neuen Strategischen Konzept ist aber von einer Beschränkung der Nuklearoption auf eine derart extreme existentielle Situation nicht die Rede. Es ist allerdings ein Szenario denkbar, dass die NATO im Zuge eines Einsatzes zur Krisenbewältigung in einer Region auf Staaten trifft, die im Besitz von Nuklearwaffen sind und mit ihrem Einsatz gegen eine NATO-Intervention drohen. Die Unrechtmäßigkeit dieser Drohung würde allerdings die Drohung oder den Einsatz von Nuklearwaffen gegen diesen Staat nicht rechtmäßig machen, denn es würde sich nicht um jene extreme, das Überleben der NATO-Staaten gefährdende Situation handeln. Wie auch M. Bothe zutreffend sagt, ist es “in Zukunft kaum noch möglich, die Planung des Einsatzes von Nuklearwaffen mit dem Argument zu rechtfertigen, Szenarien eines rechtmäßigen Einsatzes seien denkbar”.

M. Bothe, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 1997, VII Rdnr. 69.  

Die Bundesregierung hat in ihrer bereits zitierten parlamentarischen Antwort auf die grundsätzliche Unverbindlichkeit der Gutachten des IGH hingewiesen. Dieses ist richtig. Insofern gelten im Völkerrecht andere Regeln als im nationalen Recht, nach dem ein vom Verfassungsgericht erstattetes Gutachten “seinem materiellen Gehalt nach einem Urteil gleichzustellen ist".

BVerfGE 2, 79 ff., (89).

Unabhängig davon sind jedoch die deutschen Träger der öffentlichen Gewalt gem. Art. 25 GG an die allgemeinen Regeln des Völkerrechts gebunden. Das heißt, dass die deutschen Hoheitsträger weder selbst Handlungen unter Verstoß gegen das Völkerrecht vornehmen noch derartige Handlungen nichtdeutscher Organisationen in Deutschland Geltung verschaffen dürfen. Die Mitwirkung deutscher Politiker und Militärs in den Gremien der NATO unterliegt dort der gleichen Bindung durch Art. 25 GG wie innerhalb der Bundesrepublik. 

Der IGH hat in seinem Gutachten jedoch lediglich den Stand der Regeln des humanitären Völkerrechts festgestellt und daraus die Konsequenzen für die Rechtswidrigkeit der Drohung und des Einsatzes von Nuklearwaffen gezogen. Es hat sich dabei auf Konventionen, Gewohnheitsrecht und umfangreiches Schrifttum stützen können, um die allgemeinen Regeln zusammenzufassen, die unabhängig von dem Gutachten für alle Staaten verbindlich sind. 

Vgl. N. Paech, a.a.O., S. 345 ff.

Mögen auch die Leitsätze des Gutachtens unverbindlich sein, so basieren sie doch auf einem Satz verbindlicher Völkerrechtsregeln – sei es auf Grund multilateraler Verträge oder auf Grund Gewohnheitsrechts - , die unabhängig von dem formalen Ergebnis des Gutachtens den materiellen Gehalt der Illegalität der Anwendung von Nuklearwaffen außerhalb der extremen Situation existentieller Bedrohung ausdrücken. Derartige verbindliche Regeln des humanitären Völkerrechts sind z.B: unnötige Grausamkeiten und Leiden durch Waffen müssen vermieden werden, der Waffeneinsatz muss zwischen Kombattanten (kämpfende Truppe) und Zivilisten unterscheiden und unbeteiligte und neutrale Staaten dürfen nicht in Mitleidenschaft gezogen werden. Diese “allgemeinen Regeln des Völkerrechts” i.S. des Art. 25 GG werden notwendig durch den Einsatz von Nuklearwaffen verletzt. Sind auch Bundesregierung und Bundestag nicht an den Tenor des Gutachtens gebunden, so können sie sich doch gem. Art. 25 GG nicht von den Bindungen befreien, die der IGH als allgemeine Völkerrechtsregeln in seinem Gutachten identifiziert und benannt hat.

Als weiteres Ergebnis ist deshalb festzuhalten: Das Neue Strategische Konzept verstößt insoweit gegen Völkerrecht, als es den Ersteinsatz von Nuklearwaffen ohne ausdrückliche Beschränkung auf extreme Situationen der Selbstverteidigung, in denen das Überleben des Staates auf dem Spiel steht propagiert. Das betrifft vor allem den Einsatz im Rahmen der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung.

i) Zwischenergebnis
Die festgestellten rechtlichen Defizite des Neuen Strategischen Konzepts haben im Rahmen der Organklage unterschiedliche Bedeutung und Konsequenzen. Während die mangelnde Ratifikation der Aufgabenerweiterung der NATO durch ein entsprechendes innerstaatliches parlamentarisches Verfahren nachgeholt und geheilt werden könnte, wäre deine nachträgliche Heilung bei dem Verzicht auf ein Mandat durch den UN-Sicherheitsrat nicht möglich. Hier müssten die allgemeinen Hinweise auf die UN-Charta und das Völkerrecht mit einem deutlichen Bezug auf ein Mandat nach Art. 39/42 UN-Charta präzisiert und ergänzt werden. Auch die Nuklearoption ist in dieser Formulierung rechtlich nicht haltbar, sie müsste mindestens auf extreme Situationen der Existenzgefährdung des Staates begrenzt werden.  
 
k) Verletzung des “2+4-Vertrages” von 1990
Eindeutige Festlegungen im Hinblick auf die Beschränkung des Einsatzes der deutschen Streitkräfte auf die Verteidigung bzw. die Friedenssicherung enthält der in Moskau am 12. September 1990 unterzeichnete und nach Abschluß des Ratifizierungsverfahrens am 15. März 1991 in Kraft getretene Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland (“2+4-Vertrag”).

	BGBl. II 1990, 1318 u. 1991, 587.

Dessen Art. 2 lautet:
“Die Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen
Demokratischen Republik bekräftigen ihre Erklärungen, dass von 
deutschem Boden nur Frieden ausgehen wird. Nach der Verfassung des
vereinten Deutschland sind Handlungen, die geeignet sind und in der
Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der
Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges
vorzubereiten, verfassungswidrig und strafbar. Die Regierungen der
Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen
Republik erklären, daß das vereinte Deutschland keine seiner Waffen
jemals einsetzen wird, es sei denn in Übereinstimmung mit seiner
Verfassung und der Charta der Vereinten Nationen.”

In der wissenschaftlichen Literatur wird diesem Artikel des “2+4-Vertrages” nur deklaratorische Wirkung zugemessen. Die Bindung des vereinten Deutschland an das “heute universell geltende Gewaltanwendungsverbot” sei “eine Selbstverständlichkeit und bekräftigt nur die bereits bestehende Völkerrechtslage”.

	D. Blumenwitz, Der Vertrag vom 12.9.1990 über die abschließende
	Regelung in Bezug auf Deutschland, NJW 1990, 3041 (3045); ähnlich
	D. Rauschning, Beendigung der Nachkriegszeit mit dem Vertrag über
	die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland, DVBl. 1990, 
	1275 (1282); M. Schweitzer, Verträge Deutschlands mit den
	Siegermächten, HStR VIII, Heidelberg 1995, § 190, Rdnr. 33.

Die ausdrückliche Bindung des Waffen- bzw. Streitkräfteeinsatzes an die Verfassung des vereinten Deutschland und die Charta der Vereinten Nationen wird allerdings als “neues Element in den zwischenstaatlichen Beziehungen” gewertet.

	Vgl. D. Blumenwitz a.a.O.

In der Tat ist es als bedeutsame Neuerung zu betrachten, dass den friedenssichernden Normen des deutschen Grundgesetzes durch den “2+4-Vertrag” auch völkerrechtliche Verbindlichkeit zugewachsen ist. Darin kommt der hohe Stellenwert zum Ausdruck, den die Regierungen der vier Siegermächte und der damals noch bestehenden beiden deutschen Staaten der Verpflichtung auf die Friedenswahrung als Geschäftsgrundlage für diesen Vertrag zumaßen. Was damals noch als “Selbstverständlichkeit” galt, wird heute aber offenbar in Frage gestellt. Richtig ist demgegenüber die Feststellung, dass Deutschland mit seiner aktiv militärischen Beteiligung am Jugoslawienkrieg gegen den “2+4-Vertrag” verstoßen hat.

	So z. B. E. Denninger, in: “Der Spiegel” 13/1999; R. Zuck, Der Krieg
	gegen Jugoslawien, ZRP 1999, 225 (227).

Auch jeder weitere Einsatz der deutschen Streitkräfte im Rahmen des Neuen Strategischen Konzepts der NATO, der nicht vom Verteidigungsauftrag des Art. 5 Nordatlantikvertrages gedeckt ist, würde sich als Verstoß gegen den “2+4-Vertrag” von 1990 darstellen.

2) Die verfassungsrechtliche Beurteilung
a) Zu Art. 25 GG
Sowohl die Bundesregierung als auch die anderen Verfassungsorgane der Bundesrepublik unterliegen nicht nur den vom Völkerrecht selbst begründeten Bindungen. Sie sind vielmehr auch von der nationalstaatlichen Verfassung, dem Grundgesetz, auf die Einhaltung der “allgemeinen Regeln” des Völkerrechts verpflichtet, Art. 25 GG. Mit der Formulierung dieser Norm ist der Parlamentarische Rat bewußt einen deutlichen Schritt über die Weimarer Reichsverfassung hinaus gegangen, die in ihrem Art. 4 nur von den “allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts” sprach. In der Weimarer Republik wurden darunter nur solche Regeln verstanden, welchen das Deutsche Reich selbst zugestimmt hatte.

	Vgl. z. B. G. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.
	August 1919, 14. Aufl. Berlin 1933, Art. 4 Anm. 4.

Dies führte zu einer faktischen Aushöhlung dieser Inkorporationsnorm schon in der Weimarer Republik. Nachdem das Völkerrecht dann im “Dritten Reich”, wie der Abgeordnete Eberhard im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates richtig bemerkte, “mit Füßen getreten wurde”, entschloss man sich zu der jetzt gültigen Formulierung. Die ausdrückliche Inkorporierung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in die bundesdeutsche Verfassungsordnung ist mithin Ausdruck bitterer Lehren des Verfassungsgebers aus der jüngeren deutschen Geschichte.

	Vgl. I. Pernice, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. II, Art. 25, 
	Rdnr. 2 f.; M. Kutscha, Verfassung und  “streitbare Demokratie”,
	Köln 1979, S. 60 f.

Es ist müßig, hier dem Streit nachzugehen, ob diese allgemeinen Regeln auch den verfassungsändernden Gesetzgeber binden oder im Rang unter der Verfassung, aber über den Gesetzen stehen. Auf jeden Fall erzeugen diese Regeln Bindungskraft sowohl für die Regierung als auch für die Legislative. 
Unbestreitbar gehört zu diesen allgemeinen Regeln das grundsätzliche völkerrechtliche Aggressionsverbot.

	Vgl. nur K. Doehring, Das Friedensgebot des Grundgesetzes, HStR
	Bd. VII, Heidelberg 1992, § 178 Rdnr. 19 f.; I. v. Münch, Äußerer
	und innerer Friede im Grundgesetz, in: Festschrift für W. G. v. 
	Baudissin, Baden-Baden 1985, S. 39 (47); J. Stratmann, Das
	grundgesetzliche Verbot friedensstörender Handlungen, Diss. jur. 
	Würzburg 1971, S. 19; D. Blumenwitz, a.a.O., S. 3045.

“Wegen des Art. 25 GG”, so konstatiert Doehring, “gelten alle normativen Gebote des Völkerrechts im Hinblick auf das friedliche Verhalten der Staaten auch als verfassungsrechtliche Gebote”. Und weiter: 

“Auch wenn Art. 25 GG kein ausdrückliches Friedensgebot enthält, so doch dasjenige zur Vermeidung des Angriffskrieges. Es soll dabei nicht nur die auswärtige Gewalt zu völkerrechtsgemäßem Verhalten verpflichtet werden, sondern auch das Individualverhalten soll im Sinne der Ausübung der Personalhoheit internationalen Anforderungen angepaßt werden”.

	 K. Doehring, a.a.O., Rdnr. 11 u. 2.

Art. 25 GG enthält keine isolierte Verfassungsaussage, sondern fügt sich ein in den Kontext einer Reihe von Normen des Grundgesetzes, die nicht nur die Völkerrechtsfreundlichkeit, sondern vor allem auch die Friedensstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland konstituieren. Dazu zählt die schon in der Präambel formulierte Zielsetzung, “dem Frieden der Welt zu dienen”, das in Art. 1 Abs. 2 GG zum Ausdruck gebrachte Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage u. a. auch des Friedens sowie die Verbotsermächtigung u. a. für Vereinigungen, “die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten”, in Art. 9 Abs. 2 GG. Nach Art. 24 Abs. 2 GG ist der Bund ermächtigt, zur Wahrung des Friedens sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen ( Näheres zu dieser Bestimmung unter d). In der Zusammenschau dieser Normen, so das Bundesverwaltungsgericht, gewinnt “die Friedenspolitik die Bedeutung eines verfassungsrechtlich anerkannten und geschützten Werts”.

BVerwG, NVwZ 1991, 685 (686). Zum Kontext dieser Normen vgl. neben K. Doehring, a.a.O., Rdnr. 2 auch I. v. Münch, a.a.O, S. 44 ff; W. Däubler, Stationierung und Grundgesetz, Reinbek 1982, S. 149 ff.; H.-P. Schneider, Das Grundgesetz als Verfassung des Völkerfriedens, RuP 1985, 138 (139 f.); G. Frank, in: AK GG, Bd. I, 2. Aufl. Neuwied 1989, Art. 26, Rdnr. 30 ff.

Ihren deutlichsten Ausdruck hat die Entscheidung des Verfassungsgebers für die Friedensstaatlichkeit jedoch in Art. 26 GG gefunden.

b) Zu Art. 26 Abs. 1 GG
In der deutschen Verfassungsgeschichte stellt diese unter dem unmittelbaren Eindruck des 2. Weltkrieges entstandene Norm ein Novum dar. Mit ihrem sowohl an Staatsorgane als auch an Privatpersonen adressierten Verbot, Handlungen vorzunehmen, die das friedliche Zusammenleben der Völker stören, geht sie weit über den Briand-Kellogg-Pakt von 1928 hinaus. 

	Vgl. R. Streinz, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, München 1996,
	Art. 26, Rdnr. 8; Zur Entstehung der Norm ausführlich P. Römer,
	Die Friedenspflicht im Grundgesetz, DuR 1982, 271 (274 ff.).

Als verfassungsrechtliches Friedensgebot enthält sie “ein Verdikt gegen die militärische ‘Lösung’ internationaler Streitfragen”.

	H. D. Jarass, in: Ders./B. Pieroth, Grundgesetz, Art. 26, Rdnr. 1.

Deutlicher noch wird die Funktion dieser Norm von Hernekamp dargestellt: Sie wolle “klarstellen, dass es außer der Selbstverteidigung  und völkerrechtlich gleichgelagerten Fällen (...) kein Ziel gibt, dessentwegen deutsche bewaffnete Gewaltanwendung in Betracht käme”.

	K.-A. Hernekamp, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. 2,
	Art. 26, Rdnr. 19.

Darüber hinaus ist im neueren Schrifttum aus dieser Norm mit Recht auch eine verfassungskräftige Pflichtenbindung für das Verhalten der Bundesrepublik in internationalen Organisationen abgeleitet worden: Zwar seien Abwehr- und Schutzmaßnahmen als Verteidigung im Rahmen der Vereinten Nationen oder der NATO zulässig. “Allerdings muß Deutschland als NATO-Mitglied alles unterlassen, was den Verteidigungscharakter des Bündnisses verändern würde.”

	R. Streinz a.a.O., Rdnr. 15 im Anschluß an K.-A. Hernekamp
	a.a.O., Rdnr. 24.

Einige Autoren gehen noch einen Schritt weiter und nehmen eine entsprechende positive Handlungspflicht der zuständigen Verfassungsorgane an: Die Bundesrepublik habe “innerhalb der bestehenden Bündnisse positiv darauf hinzuwirken, daß das Verteidigungskonzept erhalten bleibt”.

	G. Frank, a.a.O., Rdn. 42; ähnlich W. Däubler, a.a.O., S. 156; H.-P. 
	Schneider, a.a.O., S. 141.

Indem die Bundesregierung ihre Zustimmung zum Neuen Strategischen Konzept der NATO erteilte, wurde diese aus Art. 26 abzuleitende Pflichtenbindung eindeutig verletzt.

Die schärfste Form der Störung des “friedlichen Zusammenlebens der Völker” ist, wie das Grundgesetz durch das Wort “insbesondere” klarstellt, der Angriffskrieg. Über die Definition dieses Begriffs bestand in der älteren  Literatur keine Klarheit. 

	Vgl. z. B.  J. Stratmann, a.a.O., S. 74 ff.; F. Müller, Die
	Pönalisierung des Angriffskrieges im Grundgesetz und Strafgesetzbuch
	der Bundesrepublik Deutschland, Diss. jur. Heidelberg 1970, S. 62 ff.

Eine wichtige Orientierung für die Auslegung des Begriffs “Angriffskrieg” bietet inzwischen die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 14. Dezember 1974 verabschiedete Aggessionsdefinition. Danach ist Aggression die Anwendung von Waffengewalt durch einen Staat gegen die Souveränität, die territoriale Unversehrtheit oder politische Unabhängigkeit eines anderen Staates. Die erste Anwendung von Waffengewalt begründet einen (widerlegbaren) Beweis des ersten Anscheins für eine Angriffshandlung. Ferner werden beispielhaft bestimmte Erscheinungsformen direkter und indirekter Gewalt aufgezählt, vom Bombardement fremden Staatsgebiets über bewaffnete Hafen- und Küstenblockaden bis zur Duldung des Missbrauchs eigenen, aber fremder Verfügung überlassenen Gebiets als Basis für eine Aggression gegen einen dritten Staat.

	UN-Doc. A Res. 3314 (XXIX); vgl. K.-A. Hernekamp, a.a.O., Rdnr. 23,
	R. Streinz, a.a.O., Rdnr. 18.

Allerdings wird in der heutigen Kommentarliteratur überwiegend davon ausgegangen, dass es sich bei auf Grund von Art. 42 oder Art. 51 der UNO-Satzung gerechtfertigten militärischen Zwangsmaßnahmen nicht um einen “Angriffskrieg” im Sinne des Art. 26 Abs. 1 GG handele. Dieser Begriff wird so auf das völkerrechtliche Gewaltverbot und dessen Ausnahmen bezogen. Angriffskrieg ist danach jede gewaltsame Aggression, die sich völkerrechtlich nicht rechtfertigen lässt.

	Vgl. H. D. Jarass, a.a.O., Rdnr. 2; im Ergebnis ebenso R. Streinz, a.a.O.,
	Rdnr. 20; I. Pernice, a.a.O., Art. 26, Rdnr. 16 f.

Auch wenn dieser engere Begriff des “Angriffskrieges” zugrunde gelegt wird, lässt sich kaum bezweifeln, dass er auf die Bombardierung Jugoslawiens unter Beteiligung der Bundeswehr anzuwenden ist – schließlich fehlte hierbei jegliche Rechtfertigung aufgrund der UNO-Satzung.

	Ebenso z. B. R. Zuck, Der Krieg gegen Jugoslawien, ZRP 1999, 225
	(226); H. Voscherau, Wer entscheidet künftig über den “gerechten”
	Krieg? FR-Dokumentation v. 14. Mai 1999. 

Diesem Ergebnis lässt sich auch nicht mit dem Hinweis entrinnen, dass der militärische Angriff im Ergebnis auf die Wiederherstellung des friedlichen Zusammenlebens der Völker ziele, es mithin an der Absicht der “Störung” fehle. Mit Hilfe dieses Arguments ließe sich letztendlich jede kriegerische Aggression mit dem hehren Endziel der Befriedung im Sinne der pax romana rechtfertigen. Die Friedensstörung nur als Endzweck zu qualifizieren, “würde den Anwendungsbereich des Art. 26 I 1 auf den Extremfall außenpolitischer Pyromanie beschränken”.

	K.-A. Hernekamp, a.a.O., Rdnr. 19.

Demgegenüber ist daran festzuhalten, dass der Tatbestand des Angriffskrieges in Art. 26 Abs. 1 GG durch jede nicht von den Ausnahmetatbeständen der UNO-Satzung gedeckte militärische Aggressionshandlung erfüllt wird. “Absicht” im Sinne dieser Verfassungsnorm meint nicht die mehr oder minder hehren Fernziele, sondern  bedeutet “ein bewußtes Handeln gegen Regeln, die der Erhaltung der internationalen Friedensordnung dienen”.

	G. Frank, a.a.O., Rdnr. 19; ähnlich A. Hamann/H. Lenz, Grundgesetz.
	3. Aufl., Neuwied 1970, Art. 26 Anm. B 2; bejahend für den  
	Jugoslawienkrieg: R. Zuck, a.a.O.

c) Zu Art. 87 a Abs. 2 GG
Die in Art. 26 Abs. 1 GG am deutlichsten normierte Verfassungsentscheidung für die Friedensstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland schlägt sich auch in der strikten verfassungsrechtlichen Begrenzung der Aufgabenstellung der deutschen Streitkräfte nieder. Damit wird “der eindeutige und unmißverständliche Wille des Verfassungsgebers zum Ausdruck gebracht, daß die Streitkräfte der Verteidigung gegen bewaffnete Angriffe dienen sollen”.

	E. Benda, Frieden und Verfassung, AöR 109 (1984), 1 (10).

Ursprünglich enthielt das Grundgesetz keinerlei Bestimmungen über Aufgaben und Befugnisse der Streitkräfte, was dem entmilitarisierten Status der neugegründeten Bundesrepublik entsprach. Erst in den Jahren 1954 und 1956 wurde das Grundgesetz schrittweise durch die sog. Wehrverfassung als Grundlage für den Aufbau der Bundeswehr ergänzt. Erst durch die “Notstandsverfassung” von 1968 erhielt Art. 87 a GG dann seine bis heute geltende Fassung.

	Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968, BGBl. I,  
	709; vgl. die Darstellung bei BVerfGE 90, 286 (291 ff.).

Nach der definitiven Regelung des Art. 87 a Abs. 2 GG dürfen die Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden, “soweit  dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt”. Diese ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigungen finden sich in den Art. 87 a Abs. 3 und 4 sowie in Art. 35 Abs. 2 und 3 GG, die sich auf den Notstands- oder Spannungsfall sowie auf Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle beziehen. Diese “ausdrücklichen Zulassungen” neben der Aufgabe der Verteidigung betreffen mithin ausschließlich den Einsatz der Bundeswehr innerhalb des Staatsgebiets der Bundesrepublik.

Die Auslegung des Begriffs der “Verteidigung” in Art. 87 a Abs. 2 GG ist umstritten: Manche Autoren beziehen diesen Begriff – systematisch überzeugend – auf den in Art. 115 a Abs. 1 GG definierten Verteidigungsfall. Danach ist “Verteidigung” im Sinne des Art. 87 a Abs. 2 GG nur die Verteidigung des Staatsgebiets der Bundesrepublik gegenüber einem Angriff von außen.

	C. Arndt, Bundeswehreinsatz für die UNO, DÖV 1992, 618;
	B. K. W. Bähr, Verfassungsmäßigkeit des Einsatzes der Bundeswehr
	im Rahmen der Vereinten Nationen, ZRP 1994, 97 (99); U. Bachmann, 
	Die Verfassungsmäßigkeit von Bundeswehreinsätzen im Ausland, MDR
	1993, 397 (398); D. Deiseroth, Die Beteiligung Deutschlands am 
	kollektiven Sicherheitssystem der Vereinten Nationen aus
	verfassungsrechtlicher Sicht, NJ 1993, 145 (149).

Eine andere Auffassung geht hingegen von einem völkerrechtlichen Begriff der “Verteidigung” in Art. 87 a Abs. 2 GG aus. Danach sind auch Einsätze der Bundeswehr im Ausland, die der Verteidigung eines anderen Staates im Rahmen der UNO-Satzung bzw. der NATO-Vertrages dienen, von dieser Ermächtigung gedeckt.

	Vgl. F. Kirchhof, Bundeswehr, HStR III, Heidelberg 1988, § 78 Rdnr. 28;
	H. Boldt, Einsatz der Bundeswehr im Ausland?, ZRP 1992, 218 (220);
	H. Fibich, Auslandseinsätze der Bundeswehr, ZRP 1993, 5 (7); H. Kind,
	Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung, DÖV 1993, 139 (145).

Selbst aber, wenn man diesen weiten Verteidigungsbegriff zugrunde legt, können out-of-area-Einsätze im Rahmen der NATO wie z.B. bei den Luftangriffen gegen Jugoslawien nicht als “Verteidigung” gewertet werden. Von keiner Seite wurde schließlich behauptet, der Staat Jugoslawien habe einen anderen Staat angegriffen und damit die Legitimation für Militäreinsätze nach Art. 51 der UNO-Satzung oder Art. 5 des NATO-Vertrages, also zur kollektiven Verteidigung geschaffen.

Nicht haltbar ist die teilweise im Schrifttum geäußerte Auffassung, dass Art. 87 a Abs. 2 GG überhaupt nur den Einsatz der Bundeswehr im Innern regele, während die Voraussetzungen von Auslandseinsätzen der Bundeswehr vom Grundgesetz offengelassen seien.

	So z. B. T. Stein, in: J. A. Frowein/T. Stein, Rechtliche Aspekte
	einer Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an Friedenstruppen
	der Vereinten Nationen, Berlin u. a. 1990, S. 24; J. Kokott, in: M.
	Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 87 a Rdnr. 9 ff.; A. Hopfauf, Zur
	Entstehung des Art. 87 a II GG, ZRP 1993, 321 (323).

Diese Auffassung ignoriert den eindeutigen Wortlaut dieser Verfassungsnorm, die eine Beschränkung auf Einsätze im Innern gerade nicht enthält, ebenso wie ihren Kontext mit den anderen, die Friedensstaatlichkeit der Bundesrepublik ausdrücklich statuierenden Grundgesetzbestimmungen. Insbesondere diese aus den bitteren geschichtlichen Erfahrungen Deutschlands resultierenden Normativaussagen stehen der Annahme entgegen, das Grundgesetz wolle in Bezug auf den Einsatz der Bundeswehr im Ausland einen exekutivischen Freiraum eröffnen. Mit Recht wird demgegenüber betont, dass Art. 87 a GG eine abschließende Regelung des Bundeswehreinsatzes enthält.

	Vgl. C. Arndt, a.a.O., S. 619; B. K. W. Bähr, a.a.O., S. 97; U. Bachmann,
	a.a.O., S. 399; D. Deiseroth, a.a.O., S. 150; B. Hirsch, Zur
	Entstehung des Art. 87 a II GG, ZRP 1994, 120; U. K. Preuß, Die 
	Bundeswehr – Hausgut der Regierung?, KJ 1993, 263 (265) sowie die
	Antragsschrift der SPD-Bundestagsfraktion im Adria-Verfahren, a.a.O.,
	S. 388; ausführliche und überzeugende Begründung bei B. K. W. Bähr,
	Verfassungsmäßigkeit des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen der
	Vereinten Nationen, Frankfurt a. M. 1994, S. 51 ff. sowie in der
	Antragsschrift der Bundesländer Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-
	Westfalen, Schleswig-Holstein und des Saarlandes vom 11. Januar
	1993 im Adria-Verfahren (Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Peter 
	Becker), in: K. Dau/G. Wöhrmann (Hrsg.), Der Auslandseinsatz
	deutscher Streitkräfte. Dokumentation, Heidelberg 1996, S. 405 
	(427 ff.).

d) Zu Art. 24 Abs. 2 GG
Im Hinblick auf den klaren Wortlaut des Art. 87 a Abs. 2 GG kann die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, eine Ermächtigung für den Bundeswehreinsatz ergäbe sich aus Art. 24 Abs. 2 GG, nicht überzeugen.

	BVerfGE 90, 286 LS 1 u. S. 345 ff.; kritisch hierzu C. Arndt,
	Verfassungsrechtliche Anforderungen an internationale
	Bundeswehreinsätze, NJW 1994, 2197; W. Heun, Urteilsanmerkung,
	JZ 1994, 1073; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz,
	Art. 87 a Rdnr. 3. 

Zwar ermächtigt diese Norm den Bund, sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen. Die von Art. 87 a Abs. 2 GG verlangte “ausdrückliche Zulassung” eines Bundeswehreinsatzes außer zur Verteidigung enthält Art. 24 GG aber gerade nicht: Die Streitkräfte sind in dieser Norm mit keinem Wort erwähnt. Sicherheitssysteme nach Art. 24 Abs. 2 GG können auch in anderer Weise als durch den Einsatz von Streitkräften effektiv unterstützt werden. Mangels einer “ausdrücklichen Zulassung” lässt sich Art. 24 Abs. 2 GG mithin – entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts – keine Ermächtigung zum Einsatz der deutschen Streitkräfte entnehmen.

	Ebenso die Antragsschrift der SPD-Bundestagsfraktion a.a.O., S. 391
	sowie C. Arndt, DÖV 1992, 618 (623); U. Bachmann, a.a.O., S. 398 f.;
	B. K. W. Bähr, a.a.O., S. 149 ff.; D. Deiseroth, a.a.O., S. 148 f.; H.-G.
	Franzke, Art. 24 II GG als Rechtsgrundlage für den Außeneinsatz der
	Bundeswehr?, NJW 1992, 3075 (3076).

Diese Position ist auch von den Mitgliedern der SPD in der vom Bundestag 1991 eingesetzten Gemeinsamen Verfassungskommission vertreten worden. In der Begründung ihres Antrags zur Änderung des Grundgesetzes betr. “Einsatz der Bundeswehr out of area/Blauhelme” wird festgestellt, dass Art. 24 Abs. 2 GG keine Ermächtigung zum Einsatz der Streitkräfte jenseits des Verteidigungsfalls und der Erfüllung von vertraglich vereinbarten Beistandspflichten enthalte. Deshalb komme die Auslegung von Art. 24 Abs. 2 GG als eine Ermächtigung zum Streitkräfteeinsatz einer durch Art. 79 Abs. 1 GG verbotenen Verfassungsdurchbrechung gleich. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines militärischen Auslandseinsatzes der Streitkräfte bemesse sich vielmehr allein nach dem – auf dem Prinzip von Regel und Ausnahme beruhenden - Art. 87 a GG.

	Kommissionsdrucksache Nr. 8; Bundestagsdrucksache 12/6000, S. 102.
        –  Anlage 14  –

Selbst aber, wenn mit dem Bundesverfassungsgericht Art. 24 Abs. 2 GG als Ermächtigung für den Bundeswehreinsatz auch im Ausland gewertet wird, ist daran festzuhalten, dass die Einordnung der Bundesrepublik in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit vom Wortlaut der Norm her strikt auf das Ziel “zur Wahrung des Friedens” beschränkt bleiben muss. Auch das Bundesverfassungsgericht ist in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 zu den AWACS-, Adria- und Somalia-Einsätzen der Bundeswehr davon ausgegangen, dass diese Einsätze “im Rahmen und nach den Regeln” dieser internationalen Systeme erfolgten, also der Friedenssicherung nach der UNO-Satzung sowie dem NATO-Vertrag dienten.

	BVerfGE 90, 286 LS 1, S. 345 ff. u. passim.

Neben den Vereinten Nationen, so das Gericht, könnten auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung “Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind”. Dies wird für die NATO explizit bejaht.

	BVerfGE, a.a.O., S. 349 u. 350; Hervorhebung von mir., N. P. 

Das Bundesverfassungsgericht geht in seinem Urteil von einer doppelten vertraglichen Bindung bei Militäreinsätzen im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 GG aus, nämlich zum einen durch den NATO-Vertrag, zum anderen durch die Satzung der Vereinten Nationen. Demnach bedürfen NATO-Einsätze, sofern sie sich nicht als von Art. 5 Nordatlantikvertrag bzw. Art. 51 UN-Charta gedeckte kollektive Verteidigung darstellen, stets einer Autorisierung durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Die Bindung von NATO-Aktionen an die Satzung der Vereinten Nationen ist somit die verfassungsrechtliche conditio sine qua non für die Zulässigkeit eines Bundeswehreinsatzes im Rahmen des Art. 24 Abs. 2 GG.

Ein Militäreinsatz der NATO ohne entsprechendes UNO-Mandat bzw. eine Abkehr von der reinen Friedenssicherungsfunktion ist damit auch nach dieser Rechtsprechung nicht mehr von Art. 24 Abs. 2 GG gedeckt. Schließlich ist die Zweckbestimmung “zur Wahrung des Friedens” für die Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 GG wesentlich. “Sie schließt erstens aus, daß der Begriff ‘kollektive Sicherheit’ in einem rein technischen Sinne wechselseitiger Beistandspflichten innerhalb einer Militärallianz mißverstanden werden kann, und verpflichtet zum zweiten die Bundesrepublik Deutschland als Mitglied eines solchen Sicherheitssystems, über die strikte Einhaltung des Friedenszwecks in der gemeinsamen militärischen Planung, Strategie und Ausrüstung der NATO-Streitkräfte zu wachen, anderenfalls aber das Militärbündnis zu verlassen.”
 
	H.-P. Schneider, a.a.O., S. 141.

Indem das Neue Strategische Konzept der NATO unter Beteiligung der Bundesregierung eine Abkehr vom reinen, im Einklang mit der UNO-Satzung verwirklichten Verteidigungszweck vollzieht, verletzt die Bundesregierung mithin auch ihre Bindung an Art. 24 Abs. 2 GG.

e) Veränderte Staatspraxis als Quelle neuen Verfassungsrechts?
Bis weit in die neunziger Jahre haben alle Bundesregierungen im Einklang mit dem soeben dargelegten verfassungsrechtlichen Befund den Standpunkt vertreten, ein nicht der Verteidigung dienender Einsatz der Bundeswehr im Ausland sei verfassungswidrig. Erst in jüngeren Jahren vollzog sich sowohl in der Politik als auch in Teilen der Wissenschaft ein “zügiger Meinungswandel”.

	Vgl. hierzu H. Schulze-Fielitz, Das Verhältnis von formaler und
	informaler Verfassung, in: A. Görlitz/H.-P. Burth (Hrsg.), Informale
	Verfassung, Baden-Baden 1998, S. 25 (32); D. Deiseroth, a.a.O., S. 151.

Allerdings schafft ein sich gegen den eindeutigen Wortlaut der Verfassung vollziehender Wandel der Staatspraxis kein neues Verfassungsrecht. Zwar bedürfen gerade allgemein und vage formulierte Verfassungsaussagen der Konkretisierung durch die dazu berufenen Verfassungsorgane, wobei dem Bundesverfassungsgericht eine wichtige Rolle zukommt. Aber, so die Feststellung dieses Gerichts: “Es versteht sich von selbst, daß bei dieser Konkretisierung die bereits vorgegebenen Wertungen, Grundentscheidungen, Grundsätze und Normen der Verfassung zu wahren sind. Verfassungsdurchbrechungen sind auch auf diesem Wege nicht zulässig.”

	BVerfGE 62, 1 (39).

Deutlicher noch heißt es in einer anderen Entscheidung: “Die Staatspraxis ist Gegenstand, nicht Maßstab verfasssungsrechtlicher Beurteilung von Akten der öffentlichen Gewalt.” Zwar sei es geboten, “bei Zweifeln über den Sinn einer Norm der Staatspraxis Rechnung zu tragen. Dagegen kann die Staatspraxis nicht die eindeutigen oder durch Auslegung ermittelten Anforderungen einer Verfassungsnorm verdrängen”.

	BVerfG, NJW 1995, 1537 (1539/1540).

Die Anerkennung der Staatspraxis als eine den eindeutigen Normwortlaut verdrängende Quelle von Verfassungsrecht würde nichts anderes bedeuten als eine Missachtung der Grenzen, die das Recht der Macht setzt. Das Verfassungsrecht würde damit, wie in totalitären Staaten üblich, zur bloßen Legitimationshülle staatlicher Machtausübung herabgewürdigt. Nur der verfassungsändernde Gesetzgeber ist berufen, neues Verfassungsrecht zu schaffen, wobei er an die Vorgaben des Art. 79 GG gebunden ist. So ist denn auch das Grundgesetz in den fünfziger Jahren mehrfach ergänzt worden, um die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den Aufbau der Bundeswehr zu schaffen. Auch in der 1991 eingesetzten Gemeinsamen Verfassungskommission hielten die Mitglieder der SPD eine Ergänzung des Grundgesetzes als verfassungsrechtliche Grundlage für out-of-area-Einsätze der deutschen Streitkräfte für unverzichtbar.

	Kommissionsdrucksache Nr. 8, Bundestagsdrucksache 12/6000, S. 102.
        –  Anlage 14  –

Die völlig neue Rolle, die der Bundeswehr nach dem Neuen Strategischen Konzept der NATO zukommen soll, ist jedenfalls ohne ausdrückliche Änderung der einschlägigen Verfassungsnormen nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Deshalb war auch schon der gegen die Bundeswehreinsätze im Ausland vor 1994 erhobene Vorwurf der SPD-Bundestagsfraktion berechtigt: “Durch ihre Beteiligung an den NATO- und WEU-Beschlüssen und durch den demgemäß erfolgten Einsatz von Bundeswehrkräften tut die Bundesregierung also genau das in eigener Machtvollkommenheit, was die Verfassung dem Verfassungsgesetzgeber vorbehalten hat: sie kreiert neue Formen des Einsatzes der Bundeswehr.”

	Antragsschrift der SPD-Bundestagsfraktion im Adria-Verfahren, a.a.O.,
	S. 391.

f) “Kompensation” durch Zustimmung des Bundestages für jeden Bundeswehreinsatz?
Im Hinblick auf die geltende Verfassungsrechtslage zum Einsatz der Bundeswehr kann die fehlende Zustimmung des Parlaments zum Neuen Strategischen Konzept der NATO auch nicht dadurch “kompensiert” werden, dass vor jedem bewaffneten Einsatz der Bundeswehr jeweils die Zustimmung des Bundestages eingeholt wird. Dieses vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 statuierte Zustimmungserfordernis

	BVerfGE 90, 286, LS 3 a.

kann nicht als verfassungsrechtliches Äquivalent für ein Zustimmungsgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG herangezogen werden. 

So auch M. Bothe, B. Martenczuk, a.a.O., S. 132.

Durch das Neue Strategische Konzept der NATO entstehen immerhin weit mehr Pflichtenbindungen für die Bundesrepublik als die unmittelbare militärische Beteiligung an einzelnen Aktionen irgendwo auf der Welt. Angesichts der raschen Veränderung der politischen Faktoren im globalen Maßstab ist überhaupt nicht absehbar, welche langfristigen Verwicklungen und gravierenden Belastungen sich für die Bundesrepublik, ihre Verfassungsorgane, aber auch ihre Bevölkerung durch die Umsetzung des Neuen Strategischen Konzepts ergeben. Allerdings ist durchaus realistisch, was L. Rühl als neue Anforderungen aus der neuen Strategie folgert:

“Die Bereitstellung außerordentlicher aufgabengebundener Etatmittel für den Einsatz von ‚Krisenreaktionskräften‘ (damit auch ohne Verfall nach dem Ende des jeweiligen Haushaltsjahres) zur Erfüllung militärischer Aufgaben der Außen-, Bündnis- und Sicherheitspolitik ist eine Kautel für die Einsatzbereitschaft dieser Kräfte und für die Herstellung operativer Fähigkeiten, die von der Bundeswehr als Bündnisarmee und Instrument der deutschen Sicherheitspolitik, künftig vielleicht auch der ‚Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik‘ der EU-Partner, zu fordern sind. Es ist dafür nach den bisherigen Erfahrungen seit 1994 zu erwarten, dass eine fein säuberliche Unterscheidung zwischen den sog. ‚Petersberg-Aufgaben‘ von 1992, die Teil des Amsterdamer Unionsvertrags der EU geworden sind, und Kampfeinsätzen zur Friedenserzwingung in größerem Umfang und über längere Zeit (die im Prinzip für die WEU auch schon in der ‚Petersberg-Erklärung‘ vom 19. Juni 1992 neben humanitären Aufgaben und ‚friedenserhaltenden Maßnahmen‘ vorgesehen sind) als Planungsprämisse objektiv nicht möglich ist. Situationen so wie in Somalia, Bosnien und im Kosovo können von Krise und innerem bewaffneten Konflikt in internationalen Krieg eskalieren.”

L. Rühl, Die Optionen sind begrenzt, in: FAZ v. 28. 8. 1999, S. 6.

Schon wegen dieser unvorhersehbaren aber sehr wahrscheinlichen Weiterungen ist eine grundsätzliche Entscheidung des Bundestages als der gewählten Volksvertretung nach dem von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG vorgesehenen Verfahren unabdingbar. Wenn das Bundesverfassungsgericht schon für einen einzelnen Militäreinsatz die Zustimmung des Bundestages für erforderlich hält, muss dies erst recht für eine so umfassende politische Grundsatzentscheidung wie die Beteiligung der Bundesrepublik am Neuen Strategischen Konzept der NATO mit ihren letztlich unabsehbaren Folgen gelten.

Das vom Bundesverfassungsgericht statuierte Zustimmungserfordernis für einzelne bewaffnete Bundeswehreinsätze darf jedenfalls nicht als Instrument zur Umgehung der nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erforderlichen Zustimmung im förmlichen Verfahren oder gar der nach Art. 79 Abs. 1 GG gebotenen Verfassungsänderung herangezogen werden. Dies wäre ein verfassungswidriger Formenmissbrauch, der die bewußt formulierten Verfahrensvorschriften des Grundgesetzes letztlich zur Disposition der politischen Macht stellen würde.

D. Zusammenfassung
Fasst man die Ergebnisse sowohl der völkerrechtlichen wie verfassungsrechtlichen Bewertung des Neuen Strategischen Konzepts zusammen, so ergibt sich ein Bild, welches schon 1992 die SPD-Fraktion in ihrer Klage gegen die out-of-area-Einsätze an der Bundesregierung kritisiert hat: die “systematische Ausschaltung des Parlaments bei grundlegender Neugestaltung der sicherheitspolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland.”

Antragsschrift der SPD v. 7. August 1992 (Adria-Verfahren), Bevollmächtigter: Prof. Dr. M. Bothe, in: K. Dau, G. Wöhrmann, a.a.O., S. 377 ff., (403). 

Wenn allerdings die SPD die von ihr kritisierte Ausschaltung des Parlaments jetzt in der Regierung zu ihrer eigenen Politik macht, müssen die seinerzeit vorgetragenen rechtlichen Bedenken nunmehr um so stärker gegen sie wirken. Denn was damals noch als programmatische Entwicklung ohne definitive Bindungswirkung betrachtet werden konnte, ist seit dem 25. April 1999 verbindliche Vorgabe für alle Mitgliedstaaten des Nordatlantikvertrages. Dieser Vorgang verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen geltendes Recht. Sowohl völkerrechtlich wie verfassungsrechtlich verstößt er gegen die notwendige Mitwirkung des Deutschen Bundestages, zum einen zur Ratifikation der Änderung des Nordatlantikvertrages, zum anderen zur Transformation des geänderten völkerrechtlichen Vertrages in nationales Recht. Darüber hinaus verletzt die Änderung zwingendes Völkerrecht auf der Basis der UN-Charta, soweit sie militärische Aktionen ohne Mandat der Vereinten Nationen zulässt, sowie zwingendes Gewohnheitsrecht auf der Basis des humanitären Völkerrechts, soweit sie den Einsatz von Nuklearwaffen in der erweiterten Funktion zulässt. Mit jedem Einsatzbefehl an die Bundeswehr, der nicht auf die Erfüllung von Verteidigungsaufgaben nach Art. 5 des Nordatlantikvertrages, Art. V des WEU-Vertrages oder auf die Umsetzung eines ausdrücklichen Mandats des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen auf der Grundlage der Art. 39 ff. UNO-Charta beschränkt ist, verletzt die Bundesregierung die Art. 59 Abs. 2 Satz 1 i.V..m. Art. 24 Abs. 2, 25, 26 Abs. 1 und 87 a Abs. 1 Grundgesetz.

Die Bedeutung dieser Verstöße für die demokratische Balance zwischen Exekutive und Legislative ist so groß, dass das Bundesverfassungsgericht Klarheit über die Rolle des Parlaments zu schaffen hat. Die Gefahr besteht, dass die Exekutive ohne die Beteiligung der Volksvertretung die Bundesrepublik Deutschland in internationale Verbindlichkeiten und Verpflichtungen einbindet, aus denen sich nicht nur für die Frage von Krieg und Frieden, sondern auch für die Verteilung von finanziellen Lasten auf die Bürgerinnen und Bürger erhebliche Konsequenzen ergeben können. Mag das rechtliche Problem sich in der vorliegenden Antragsschrift auf die Ausschaltung des Parlaments bei einer Vertragsänderung begrenzen, das demokratische Problem dieser Missachtung ist die allgemeine Delegitimation des Parlaments in den internationalen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland. Dies zu verhindern, dient der eingangs formulierten Antrag.

Hamburg, d. 19.Oktober 1999                                  Prof. Dr. Norman Paech